Pas assez de juges en France, rien n’a changé

La France n’est pas une nation de juristes

Je le constatais déjà en 2010 sur ce blog : le nombre de juges professionnels en France est un des plus bas d’Europe. Y compris les procureurs.

Les comparaisons avec les autres Etats européens sont très défavorables à la France. Il y a ainsi deux fois plus de juges par habitant en Allemagne qu’en France selon le rapport 2020 de la CEPEJ [1]. Au point que le ministre de la Justice Eric Dupond-Moretti songeait en 2021 à faire siéger des avocats aux côtés des juges pour réduire (et non écluser) l’énorme retard des tribunaux ... [2]

Voir aussi la Base de données dynamique des systèmes judiciaires européens (CEPEJ-STAT).

En 2018, la France consacrait 69,50 euros par habitant à sa justice contre 84,10 euros pour les pays européens comparables (toujours selon les chiffres du rapport CEPEJ 2020) [3]. De plus, la justice judiciaire (juges, greffiers, tribunaux) ne représente qu’un quart de cette somme [4]. Comme le rappelle l’avocat Alexandre Archambault sur la base là encore de statistiques officielles, la France consacre à la Justice 40 centimes pour 100 euros de dépenses publiques, soit le dernier rang parmi les nations les plus développées. En termes d’effectifs, il y a en France :

• 11,2 juges professionnels [5] pour 100 000 habitants contre 17,6 dans les pays comparables,
• 3 procureurs pour 100 000 habitants contre 11,2 sur l’ensemble des 48 pays étudiés.

Le rapport 2022 de la CEPEJ, qui porte sur les données de 2020 — donc avant les (relatives) augmentations d’effectifs du garde des Sceaux Éric Dupond-Moretti — ne fait que le confirmer, rien n’a changé [6] : la moyenne des crédits alloués à la justice s’élève en France à 72,53 euros, contre 82,15 euros en Italie, 87 en Belgique, 87,90 en Espagne, et même 111,86 au Royaume-Uni ! L’Allemagne y consacre quant à elle 140,73 euros. Même en part de budget de l’État, la France est à 0,21 % contre 0,31 % en moyenne.

Le manque de magistrats et greffiers donne lieu, par ailleurs, à une communication très partielle et partiale des pouvoirs publics et hommes politiques. Le billet L’état de la justice en 2022. 1 : Les manipulations des chiffres publié sur le blog Paroles de juges (fondé par le magistrat Michel Huyette) liste ce qu’il qualifie de « manipulations » par le ministère de la Justice :

• 1. parler du nombre des magistrats en fonction, mais ne jamais parler du nombre des magistrats nécessaires
• 2. parler de l’augmentation du nombre de magistrats, mais ne pas parler du nombre des magistrats nécessaires, pour continuer à empêcher toute comparaison entre l’existant et les besoins
• 3. parler du nombre de personnes qui entrent dans la justice, mais pas du nombre de ceux qui en sortent
• 4. parler du nombre théorique des magistrats, mais ne jamais mentionner le nombre des magistrats qui traitent réellement les procédures judiciaires, soit 1000 de moins
• 5. ne donner aucune indication globale sur le nombre de magistrats en congé maternité, paternité ou parental
• 6. ne pas parler des considérables dépassements d’horaires, et ne jamais calculer combien il faudrait de magistrats et de greffiers en plus pour réduire et faire revenir ces dépassements en dessous d’une limite acceptable
• 7. donner des chiffres, mais ne jamais parler de la qualité du travail afin d’empêcher tout débat sur les moyens indispensables pour améliorer la qualité des prestations de l’institution judiciaire [7]

Ce manque de personnel se ressent au pénal. Selon le Figaro (15 novembre 2022), « le délai moyen des procédures correctionnelles est de 9,5 mois, tandis que celui des classements sans suite est de 10,2 mois, les jugements pénaux attendant en général 13 mois, selon les dernières données de la Chancellerie. N’oublions pas les peines non exécutées [...] : il y a un an, la Chancellerie affirmait que 83 000 (15,5 %) peines d’emprisonnement ferme devenues exécutoires dans les cinq dernières années demeuraient en attente d’exécution [8].

Mais aussi suprenant que cela puisse paraître, les retards sont encore pire dans les affaires civiles.

La surcharge et les conditions de travail sont telles que des juges et des greffiers meurent de burn-out ou se suicident [9].

Le juge Huyette tient à jour une revue de presse des difficultés de la Justice créées par le manque de personnel et de moyens.

Sous-financement budgétaire

Pour l’avocat Omega (sur son compte Twitter), cette situation se comprend (entre guillemets) « si on se penche sur le budget alloué à la justice ces 20 dernières années [10] et le sens des réformes prises. A force de retirer de plus en plus de contentieux aux juges, d’éloigner de plus en plus le justiciable de la justice et de lancer des réformes sans moyens. »

Conséquences de ce sous-financement budgétaire, comme l’écrit la magistrate française Judge Dread sur Twitter :

« Ainsi, on réduit drastiquement la collégialité. Pourquoi être jugé par trois juges quand un seul peut faire le job ? Et même jusqu’en cour d’appel ! Et pourquoi permettre au justiciable de s’expliquer devant un juge quand ce dernier peut prendre la décision tout seul ?
Les ordonnances pénales, autrefois réservées aux affaires de route, sont aujourd’hui possible pour la grande majorité des délits. Au civil, on peut désormais divorcer sans passer devant un juge. Toujours dans les cartons, le projet d’enlever l’assistance éducative aux juge des enfants pour la confier aux conseils généraux. Et la gestion des impayés de pension alimentaire aux CAF.
Au Parquet, le développement du traitement en temps réel a été mis en place pour accélérer le traitement des dossiers = trop de procédures à lire, alors on ne les lit plus et on se contente des comptes rendus téléphoniques des enquêteurs.
Je pourrais multiplier encore les exemples, tous vont dans le même sens = réduire les interventions des magistrats, diminuer la place de l’audience, tout ça pour pallier le manque d’effectifs. [...] »

Un autre exemple plus concret donné par Judge Dread :

« Ce soir j’ai envoyé un homme en prison. Et j’étais seule à le décider. Pas de collègue avec qui discuter, la loi ne le prévoit pas. Le juge des libertés et de la détention que je suis doit prendre sa décision seul. [...]
La collégialité (3 juges au lieu d’un) pour décider d’une détention provisoire a toujours été revendiquée par les magistrats, a même été votée, mais jamais mise en application faute de moyens humains suffisants. [...]
En gros, décider de la prison avant, c’est favoriser ++ la prison après. Et cette décision doit être prise par un magistrat tout seul, statuant souvent tard le soir, donc en proie à la fatigue et l’envie pressante d’abréger. [...]
A trois, on réfléchit mieux que tout seul. On confronte ses doutes, on remet en cause ses certitudes. Et la décision n’en est que plus forte et acceptée. Ce n’est pas un seul juge qui statue, ce sont 3 juges, dont au moins deux sont convaincus.
Alors oui, supprimer la collégialité, ça permet de libérer le temps de deux autres magistrats, qui pourront faire autre chose.
Mais est-ce vraiment la justice que l’on souhaite ? Sacrifier la qualité sur l’autel du rendement ? [...] On ne parle pas d’un frigo à réparer, on parle de la vie des hommes. »

Au titre des exemples des dégâts causés par ce manque de magistrats et de greffiers, on peut aussi citer Ludovic Friat, vice-président du tribunal judiciaire de Bobigny et secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats (USM) [11] :

« L’origine de ces difficultés est pourtant simple ! Le diamètre du « tuyau justice », c’est-à-dire sa capacité à juger des affaires, est clairement sous-dimensionné par rapport au diamètre du tuyau Police-Gendarmerie, d’où sortent les dossiers et les gardés à vue. Tout comme le tuyau judiciaire est surdimensionné par rapport au tuyau pénitentiaire qui peine à assurer des conditions dignes de détention aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement ferme. [...]
Ainsi ce sous-dimensionnement produit un audiencement totalement irréaliste, en mode « surbooking » permanent. A Bobigny, en comparution immédiate, la limite est fixé à 12 dossiers et 15 prévenus maximum par audience. Or, chacun sait qu’il est impossible de juger autant d’affaires à raison d’une moyenne d’une heure par dossier, ce qui inclut le temps d’extraction et de trajet entre les geôles et la salle d’audience, la durée de l’audience contradictoire et celle du délibéré. [...]
A Bobigny, une fin d’audience à 21h00 est considérée comme "très acceptable voire enviable", à 22h00 comme "habituelle", à 23h00 comme "un peu tardive mais pas si rare". Après on entre dans une autre dimension, celle de l’audience se terminant le lendemain, plus rare mais non exceptionnelle. »

Les greffiers sont des maillons de la chaîne judiciaire tout aussi indispensables que les magistrats. Ils/elles sont « le premier interlocuteur des justiciables, quand ils appellent pour un renseignement, quand ils sont convoqués ou ont reçu une décision de justice ». Les greffiers sont en sous-effectif comme les juges et eux aussi font face aux manque de moyens et à « une justice qui n’écoute pas, qui raisonne uniquement en chiffres, qui chronomètre tout » [12]. Vanessa Clair, greffière à la cour d’appel de Renes : « Ici, nous comptons un seul photocopieur pour quatre bureaux. Le manque de moyens matériels, c’est LA chose qu’il faut dire. L’informatique, dans les juridictions, est un vrai souci. Nous travaillons avec des logiciels désuets ou qui buggent. On a vingt ans de retard ! Ça alourdit notre charge, forcément. »

J’ajouterai parmi les causes du manque de juges et des maux de la Justice le développement systématique, non demandé et forcé, de la conciliation et de la médiation et des amendes, notamment les AFD (amendes forfaitaires délictuelles).

Avec le droit collaboratif, la procédure participative et l’arbitrage, ces techniques de résolution des conflits sont souvent appelées chez les juristes "modes alternatifs de résolution des litiges" (MARL) ou "modes alternatifs de règlement des différends" (MARD). Ces MARD servent aux pouvoirs exécutif et législatif à se dédouaner, à prétendre résoudre le manque de juges et de moyens (prétendre car les justiciables adhèrent peu à ces alternatives) et au final à esquiver soigneusement le problème budgétaire. La dernière étape en date : avec la loi de réforme de la Justice du 23 mars 2019 et son décret d’application du 11 décembre 2019, la conciliation ou médiation préalable est devenue obligatoire pour les litiges en dessous de 5000 euros et les conflits de voisinage. Les conciliateurs sont bénévoles, ils sont seulement remboursés de leurs frais de déplacement et bénéficient d’une indemnité forfaitaire royale pour compenser les frais d’équipement de ... 650 euros annuels : autant dire que l’Etat s’offre des "pré-juges" quasi-gratuits. Forts d’une campagne en 2019, explique un excellent article du Monde, ils sont désormais 2 588, soit 567 de plus qu’en 2017 [13].

Selon une décision cadre du Défenseur des droits rendue le 31 mai 2023 commentée par Mediapart et qui réclame l’abolition des amendes forfaitaires et un retour au juge, « l’AFD est une procédure exceptionnelle, puisqu’il s’agit d’infliger une amende en tant que sanction pénale en dehors de toute procédure judiciaire contradictoire – elle est possible à condition que la personne soit majeure, reconnaisse les faits et accepte l’amende alors dressée par le policier ou le gendarme. 230 000 AFD ont ainsi été émises en 2021. Si une personne verbalisée veut contester l’infraction en bénéficiant des garanties offertes par les droits de la défense dans une procédure classique, c’est elle qui devra faire la démarche de contester l’AFD. Depuis la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi) du 24 janvier 2023, on en est à 31 délits ainsi sanctionnables. Parmi ceux-ci figurent notamment l’installation illicite sur un terrain privé, l’usage de stupéfiants, l’occupation en réunion des halls d’immeubles, le vol à l’étalage, les tags, l’outrage sexiste, l’intrusion dans un établissement scolaire, le rodéo urbain, l’introduction de boissons alcoolisées dans un stade, le port d’arme blanche, le tapage injurieux ou nocturne ou encore la chasse sur le terrain d’autrui. »

D’autres raisons

Le désamour ancien et quasi-systématique des politiques pour la justice et les juges est assez simple à expliquer. Pour citer l’avocat Me Eolas : « La justice est un contre-pouvoir, le seul qui peut frapper les individus derrière les fonctions. L’exécutif et le législatif n’ont aucun intérêt à ce que ce contre-pouvoir soit populaire ni n’ait les moyens d’agir promptement et efficacement. »

NB : le terme de contre-pouvoir suppose que la Justice soit le 3e pouvoir, le pouvoir judiciaire. Or en France cette thèse a de nombreux adversaires sur le plan institutionnel et juridico-juridique, mais sur le fond, quelque soit le nom que l’on donne au pouvoir des juges, Eolas, comme l’explique très clairement la professeure Marie-Anne Frison-Roche, a de facto raison d’utiliser ce terme de contre-pouvoir [14].

En dehors de la responsabilité des gouvernements successifs et des politiques, il y a d’autres raisons, historico-sociologiques, dont on parle moins : les Français, s’ils sont un peuple de plaideurs (un peu moins de 4 millions de décisions de justice par an tout compris), ne sont pas pour autant une nation de juristes, contrairement aux Anglo-Saxons.

Illustration de cette mauvaise relation entre les Français et les professionnels du droit, selon les mots de l’avocate Michèle Bauer, « la rumeur est constante, persistante, l’avocat est cher et l’avocat pas cher n’existerait pas ! » Ce qui est à la fois vrai et faux, comme elle l’explique très bien dans cet extrait de son article au Village de la Justice [15] :
« Si l’avocat est cher, c’est parce que ce qu’il vous facture n’est pas uniquement le prix de son travail et de sa prestation intellectuelle, l’avocat vous facture aussi ses frais de fonctionnement.
Lorsque vous lui payez des honoraires équivalents à 2000 euros HT soit 2400 euros TTC, l’avocat que vous aurez choisi "ne se met pas dans la poche" 2400 euros.
Il doit :
- payer la TVA de 400 euros
- payer sa secrétaire qui tapera les conclusions dans votre dossier, qui vous répondra au téléphone, qui fera les photocopies
- payer son collaborateur ou sa collaboratrice avocat comme lui qui vous assistera peut-être à l’audience, qui effectuera des recherches complémentaires dans votre dossier
- payer ses charges sociales : sa caisse de retraite, sa caisse d’assurance maladie, son URSSAF, ses cotisations à l’Ordre, ses cotisations au Conseil national des barreaux (CNB), son assurance responsabilité, sa cotisation au RPVA (Réseau privé virtuel avocats)
- payer ses charges fixes : son prêt pour le cabinet s’il l’a acheté, ou son loyer s’il loue, la location du photocopieur, le téléphone, le papier, les timbres
Et après, seulement après avoir réglé tout cela, l’avocat se paiera ; et sur les 2400 euros qu’il vous aura demandé, il pourra se payer sur votre dossier entre 900 et 1000 euros s’il a peu de charges de fonctionnement. Bien entendu sur ces 900 ou 1000 euros, il sera imposé sur le revenu tout comme vous. »

Une autre cause de l’état de délabrement permanent de la Justice en France, c’est l’absence de proximité des Français avec la chose juridique. Autrement dit, la France n’est pas une nation de juristes. Une comparaison avec les Etats-Unis, une nation très "juriste dans l’âme" comme les autres pays anglo-saxons, peut aider à comprendre :

• aux Etats-Unis, un procès coûte extrêmement cher, beaucoup plus cher qu’en France. Et le montant des dommages-intérêts est plus important qu’en France [16]. Pourtant, les Américains n’hésitent pas à consulter des avocats. Simplement, la plupart des actions en justice ne vont pas jusqu’au procès, elles se terminent par une transaction. Or, comme le déplore Christian Thuderoz, professeur de sociologie à l’Insa de Lyon, « la culture du compromis n’est pas la chose la mieux partagée en France » [17]
• en France, il n’y a pas de mythologie de la Constitution, ce texte juridique fondamental et hypra-important qui donne des Droits, comme c’est en revanche le cas aux aux USA
• des rémunérations inférieures pour les juristes : 12 018 dollars US mensuels en moyenne pour un "lawyer" américain contre 6 775 euros pour un avocat en France (1 USD = 0,84 Euro). Presque 6800 euros par mois, cela peut sembler néanmoins beaucoup, mais un avocat est un libéral qui doit payer le loyer de son bureau et souvent une secrétaire. Par ailleurs, comme le précise Maxime Bizeau, ex-avocat (cf lien précédent), certains avocats d’affaires ont des rémunérations très élevées, ce qui tire le salaire moyen vers le haut [18] et peut donc donner une fausse impression. Chaque année, nombre d’avocats français, ne gagnant plus que le SMIC après avoir payé leurs charges, quittent la profession [19]
• et une proportion de juristes dans la population inférieure de moitié : environ 1,4 million juste en "attorneys" aux USA contre 68 000 avocats en France, auxquels il faut ajouter 17 000 juristes d’entreprise et moins de 50 000 magistrats pour que la comparaison soit juste, soit un total de 135 000, soit 0,42% de la population aux USA contre seulement 0,20% en France.

Après, comme le disent la journaliste judiciaire Olivia Dufour dans son ouvrage Justice une faillite française ? (2018) [20] ainsi que deux rapports de l’Inspection générale de la Justice sur la difficulté à résorber les stocks d’affaires [21], le manque criant de personnel n’est pas la seule raison de la faillite de la Justice. Juste une très importante et très ancienne composante [22].

Pour finir, même si c’est assez provocateur, le juge Huyette rappelle qu’au moins en théorie, de par son indépendance statutaire, le juge pourrait théoriquement refuser de participer à la dégradation de son travail en le bâclant pour gagner du temps (par exemple, au pénal, en ne motivant pas les décisions, notamment les condamnations) [23].

Emmanuel Barthe
juriste documentaliste, citoyen