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Dernier ajout : 4 mai.

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bofip.impots.gouv.fr : la nouvelle version du site de la documentation fiscale est en ligne

Vendredi 31 juillet 2020

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En 2012, la Direction générale des finances publiques (DGFiP), ex-Direction générale des impôts (DGI), lançait sa nouvelle documentation administrative fiscale, le BOFiP [1]. Ce nouveau site, aboutissement du projet Pergam, faisait d’une pierre deux coups, remplaçant tant la Documentation de base que sa mise à jour par le Bulletin officiel des impôts (BOI).

Ce tout premier Bofip aura duré neuf ans. Une nouvelle version a été mise en ligne le 15 juillet 2020. Des vidéos présentent cette version, mais on peut regretter que la DGFiP n’y ait pas consacré un post écrit. Pour le grand public, d’accord. Et puis la vidéo est tellement à la mode actuellement. Mais pour un professionnel ou un utilisateur expérimenté [2], ce genre de présentations vidéos est peu instructif.

Si vous devez regarder une vidéo de présentation — il y en quatre de plus de 3 mn chacune — regardez celle sur la navigation.

En vrac, on note :

  • une nouvelle mise en page/design graphique, plus sobre et adapté aux appareils mobiles (smartphones et tablettes). On peut par exemple masquer le plan du document. C’est le grand changement des sites des administrations depuis 2015 : passer au "responsive web design" (RWD). Le nouveau Legifrance s’y est mis lui aussi
  • le "versioning" est amélioré : on peut désormais comparer différentes versions d’un même texte dans la même page web, en cochant les dates voulues
  • de nouveaux flux RSS : pensez à modifier les URLs de ceux que vous suiviez pour votre veille. Toujours un fil par série et un fil global : très bien pour la veille
  • dans le plan de classement de la documentation administrative fiscale de nouvelles séries par rapport à 2012 :
    • DAE - Droit à l’erreur (création de la fameuse loi ESSOC, toutefois bordée par des décrets : voir nos posts)
    • RES - Rescrits : cette nouvelle rubrique rend la page Les derniers rescrits publiés du site impots.gouv.fr, connue de longue date des veilleurs juridiques, inutile désormais
    • Annexes
  • sinon, on a toujours deux moyens d’accès au contenu :
  • a noter l’apparition de nouvelles fonctionnalités sur Bofip :
    • le panier. On met des documents de côté pour les télécharger en un unique fichier PDF une fois sa recherche/navigation terminée. Très pratique. Une excellente initiative
    • les permaliens (URLs permanentes)
    • le plan est désormais dépliable/repliable.


Les rescrits et la fonctionnalité "panier"

Question contenu, on a perdu l’archive Bofip (les BOI et la Documentation administrative d’avant le 12 septembre 2012). Enfin ... pas totalement puisqu’Archive.org a fait son (remarquable) travail et pas vraiment puisque la DGFiP nous informe qu’on peut retrouver les documents qui ne sont plus en vigueur par la recherche avancée en cliquant sur le bouton Versions à droite d’un résultat (voir copie écran infra).

Et, oh bonheur — surtout après l’épisode du nouveau site AMF — les anciennes URL fonctionnent. Même pas besoin de redirections :-)

Le voilà fait, ce post. Ce n’était pas difficile (temps de rédaction, tests et copies écran comprise : 2h).

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique, veilleur


The dark side of the ordonnances

Les ordonnances, des lois mal documentées

Plus de transparence sur les ordonnances ne ferait pas de mal

Mardi 23 juin 2020

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[Ce billet fait partie d’une série sur les ordonnances. La suite : Les ordonnances : les repérer, les suivre. ]

Les ordonnances sont devenues un moyen essentiel de créer la loi. En France. 43 ordonnances ont été prises par an en moyenne depuis 2007, selon le secrétaire général du Gouvernement Marc Guillaume. Sur la période 2012-2018, le nombre d’ordonnances dépasse celui des lois adoptées selon la procédure ordinaire (350 ordonnances publiées, 346 lois votées par le Parlement) [3]. La période juridiquement extra-ordinaire qu’a constitué la crise sanitaire dûe à la Covid-19 (urgence des mesures, confinement, Parlement ne siégeant quasiment plus, délais repoussés, mesures de lutte contre l’épidémie, mesures de soutien aux entreprises etc.) a même amené un renforcement supplémentaire de cette tendance aux recours aux ordonnances puisque selon Gaëlle Marraud des Grottes (Actualités du Droit Lamy), du 12 mars au 23 juin 2020, alors que le nombre de lois votées (11) baissait de 18 % par rapport à la même période l’an dernier, celui des ordonnances prises (70) progressait de 74 % !

Une ordonnance, politiquement, c’est une loi entièrement préparée et adoptée par le Gouvernement, et pas avec ni par les députés et sénateurs. Si on se focalise sur « à quoi ça sert ? », c’est aussi un moyen de faire transposer des directives européennes sans se faire condamner pour retard par la Cour de justice de l’Union européenne et surtout de faire passer des réformes rapidement et sans débat parlementaire.

Une ordonnance, juridiquement, c’est comme le Canada Dry : ça ressemble à une loi, ça a le goût d’une loi, mais ce n’est pas une loi. Tant qu’une ordonnance n’a pas été validée a posteriori par le Parlement par le vote d’une loi de ratification (même si une ratification implicite est théoriquement possible), elle est considérée comme ayant valeur réglementaire et non législative.

Or ce statut particulier de l’ordonnance entraîne des conséquences sur l’information dont on dispose sur elle.

Absence d’information sur les dates des futurs décrets d’application

Les échéanciers des décrets d’application : voilà une fonctionnalité de Legifrance bien pratique pour la veille réglementaire. Cachée dans le dossier législatif de chaque loi (exemple), elle donne les dates limites prévues par le Gouvernement pour la prise des décrets prévus dans une loi. Ce travail de déterminer les dates de prise des décrets est fait à l’avance par l’administration (ces dates restent toutefois des objectifs, non des engagements, et sont fréquemment dépassées [4]).

Mais pour l’instant, cette fonctionnalité ne concerne que les lois. Pas les ordonnances. Si vous inspectez un par un les dossiers des ordonnances sur Legifrance, même des plus récentes, vous n’en trouverez pas. Ce n’était visiblement pas prévu au départ. Il faut dire que les ordonnances, aux débuts de Legifrance, étaient l’exception.

Toutefois, si, une fois que vous êtes sur une ordonnance dans Legifrance, vous cliquez en haut sur le lien "En savoir plus sur ce texte", vous trouverez ce que Legifrance appelle "Textes d’application" . Il s’agit en réalité de la liste des décrets d’application déjà pris. Mais pas de la liste de ceux à prendre, ce qui distingue fondamentalement cette fonctionnalité des échéanciers Legifrance des décrets d’application des lois. La distinction est d’autant plus nette que le lien "En savoir plus sur ce texte" est très (trop) discret. Peu de gens le connaissent, et encore moins l’utilisent [5]. Ces "informations complémentaires concernant le texte" (leur autre nom) sont d’ailleurs — à notre grand regret — supprimées dans la bêta de la future version de Legifrance. RGPP/MAP, quand tu nous tiens ...

Absence de documents préparatoires

Autre point qui gêne : qui dit ordonnance dit absence de travaux législatifs : pas de rapport ni avis parlementaire, pas de débats pour éventuellement expliquer ou interpréter le texte. Pas même de tableau comparatif avant / après.
Tout au plus aura-t-on une étude d’impact.

Et pas de publication de l’avis du Conseil d’Etat [6]. Le Gouvernement peut choisir de rendre public l’avis du Conseil d’Etat sur le projet de loi d’habilitation (exemple) — qui précède et autorise l’ordonnance —, mais pas celui sur l’ordonnance elle-même. Bien que le Gouvernement soit obligé de consulter le Conseil d’Etat sur tout projet d’ordonnance (article 38 de la Constitution), le changement de pratique voulu par le président Hollande en 2015 [7] [1] ne concernait que les projets de loi, pas ceux d’ordonnance.

Et les documents préparatoires aux ordonnances ne sont même pas communicables au titre de l’accès aux documents administratifs car ils relèvent d’une exception appelée « secret des délibérations du Gouvernement » [8]. Donc pas moyen d’avoir accès aux travaux préparatoires des ordonnances.

Les ordonnances ont pris une place stratégique dans le dispositif normatif

En temps de réforme — nous vivons en ce temps depuis le gouvernement de Dominique de Villepin (fin de la présidence de Jacques Chirac, 2005-2007) — les ordonnances, déjà fréquemment utilisées pour transposer en urgence les directives européennes, sont devenues *le* moyen principal, voire quasi-unique, de faire passer les réformes. Parce que c’est de l’ultra-accéléré et que le Parlement ne peut ni en connaître ni en modifier les détails. Parce que, aussi, les dirigeants politiques estiment souvent que la France est un pays qui n’aime pas le changement, alors qu’elle vit de [9] et dans un monde qui change.

J’écris « les détails » — et non l’entièreté — parce qu’il est bien connu que sous la Ve République, l’exécutif est de fait mais aussi en droit en position de force par rapport au Parlement [10] et que le Parlement n’a pratiquement jamais l’occasion de faire autre chose qu’amender à la marge les projets de loi gouvernementaux.

J’écris « les détails » aussi, parce que lorsqu’il procède par ordonnance, la seule obligation du Gouvernement est de faire adopter une loi d’habilitation donnant les très grandes lignes de la future ordonnance dans ses motifs. En pratique, discours, dossier de presse, interviews et entrevues discrètes ajoutent à l’information des parlementaires.

Mais tout cela ne remplace pas le texte intégral du projet ni la possibilité de le modifier avant qu’il devienne loi. Or il suffit au Gouvernement de présenter en Conseil des ministres — il se tient tous les mercredis entre midi et deux — l’ordonnance pour que celle-ci soit publiée au Journal officiel dans la foulée (en général le lendemain, sinon quelques jours après) et qu’elle ait force de loi, comme tout texte publié au JO, 24h après cette publication [11].

Toutefois, vu la répartition des compétences entre le législatif et l’exécutif selon la Constitution de 1958 (articles 34, 37 et 41 de la Constitution) [12], comme une ordonnance intervient par définition dans le domaine de la loi, il faut bien que le Parlement l’autorise (article 38 de la Constitution). Cela se fait par la loi d’habilitation, assez vague, comme on vient de le voir. Mais ensuite, le Parlement doit valider rétroactivement l’ordonnance prise.

Et là, parfois, le Parlement — le Sénat surtout — tente de modifier le texte. C’est ainsi que le Sénat, de majorité Les Républicains (et non pas LREM) et mécontent d’avoir été ignoré à l’époque, vient de modifier la grande réforme du droit des obligations et des contrats de 2016 [13]. L’Assemblée nationale, à majorité LREM, et sous la pression du Gouvernement, rétablira probablement le texte d’origine. Mais certains projets de l’exécutif peuvent nécessiter un appui du Sénat ou des Républicains, aussi quelques concessions au texte sénatorial ne sont pas à exclure [mise à jour au 17 décembre 2017 : c’est bien ce qui s’est passé].

Plaidoyer pour plus de transparence

Ces rappels de droit constitutionnel montrent bien l’importance prise ces douze dernières années par les ordonnances et partant, la nécessité d’étendre à ce type de texte primo, les échéanciers des décrets d’application de Legifrance et secundo, la publication d’un minimum de travaux préparatoires. En effet, les ordonnances ont carrément pris la place des "grandes lois". Sous la présidence Macron, mis à part la loi Pacte du 22 mai 2019, celle de réforme de la justice du 23 mars et la loi anti-fake news, une réforme ne se fait plus par une loi mais par ordonnance. La loi Pacte elle-même habilite le Gouvernement à prendre des ordonnances. [fin de ce paragraphe mise à jour le 1er octobre 2019]

Je n’insisterai pas sur l’absence de transparence [14] dans la prise de décision que le recours massif aux ordonnances implique. Alors que la demande de transparence des citoyens augmente : les dossiers traités par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) sont en augmentation constante [15].

Un tout petit peu de transparence dans l’application des ordonnances, en publiant les échéanciers des décrets et les avis du Conseil d’Etat sur certaines ordonnances clés, surtout en ces temps de stagnation de l’open data [16], ne ferait donc pas de mal. Et cela améliorerait le statut des ordonnances, qui en a bien besoin.

Accessoirement, cela faciliterait aussi le travail de suivi de ce type de texte officiel. Voir sur ce sujet notre billet Les ordonnances : les repérer, les suivre.

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique, veilleur


Rescrit ou pas rescrit ?

Les collectivités territoriales peuvent désormais demander un avis juridique au préfet avant de prendre un acte

Lundi 8 juin 2020

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Les collectivités territoriales peuvent désormais demander un avis juridique au préfet avant de prendre un acte.

Les rescrits ont le vent en poupe [17], ça a la couleur d’un rescrit et ça a l’odeur d’un rescrit. Mais ce n’est pas exactement un rescrit.

Il s’agit d’un dispositif important de la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 (article 74), une disposition réclamée de longue date par les associations d’élus : la possibilité pour un maire ou un président d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de faire valider un acte par les préfets avant de l’adopter. Un peu comme un rescrit, et conçu pour aider les petites sans service juridique.

Le silence gardé par l’administration pendant trois mois vaudra absence de prise de position formelle, et l’acte ne fera donc l’objet d’aucune immunité contentieuse. S’agissant d’une procédure spécifique appliquée à l’exercice des pouvoirs constitutionnellement reconnus au préfet, il est dérogé à la règle "du silence vaut acceptation" posée par l’article L. 231-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA).

Pour autant, il ne s’agit pas d’un véritable rescrit. En effet :
l’immunité contentieuse n’est que partielle, puisque seul le préfet se verra interdire, s’il a donné un avis positif en amont, de déférer l’acte devant un tribunal administratif. Ce qui n’empêchera pas d’autres tiers de le faire
le silence gardé par le préfet pendant trois mois ne vaut pas accord tacite – comme c’est le cas en revanche, par exemple, pour le rescrit fiscal.

Pour aller plus loin :

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique, veilleur


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