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Dernier ajout : 4 mai.

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L’or noir de la data pour les entreprises. Et pour les administrations ?

Open data, le désenchantement

Le cas de l’open data judiciaire

Mardi 6 juillet 2021

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L’arrêté publiant le calendrier de l’open data des décisions de justice a été publié au JO ce printemps [1]. Le mouvement français pro-open data peut triompher, même si les dates du calendrier étaient prévisibles de longue ... date.

Cette étape dans l’avancée de l’open data [2] en France m’inspire des sentiments mitigés. L’occasion d’une analyse critique de l’open data en France sous un angle classique en politique : qui y gagne ?

Sommaire

Retour sur la mission Bothorel
Contraindre l'administration à l'open data est-elle une politique efficace ?
Améliorer la connaissance ?
Open data des décisions de justice c/ sélection
Open data judiciaire et common law
Désenchantement

Retour sur la mission Bothorel

Mais revenons un peu en arrière. La mission Bothorel Politique publique de la donnée avait lancé une consultation en ligne, qui a donné lieu à un rapport remis en décembre 2020.

J’ai hésité à participer à cette consultation. Et si j’avais dû y participer, c’aurait été de manière très sélective, voire critique. J’ai choisi de ne pas y participer. De toute façon, on sentait bien que l’orientation du rapport était déjà prévue, et je ne voyais pas non plus disparaître du jour au lendemain les blocages que le rapport allait immanquablement dénoncer.

Sur la forme, on sentait la tentative de filiation avec l’initiative République numérique, la consultation qui a précédé le projet de loi Lemaire de 2016 qui a forcé l’open data judiciaire [3]. Mais, là, le délai (1 mois seulement), le manque quasi-total d’argumentation dans les contributions, le manque de débat et la présence dominante des groupes d’intérêts donnaient l’impression d’un exercice de peu de portée, contrairement au rapport Trojette de 2013 et à la loi de 2016. Enfin, la lettre de mission parlait des données d’intérêt général. Or dans les retours, on ne dressait que les pourtours et les freins de l’open data en général.

J’étais d’accord avec un des contributeurs à la consultation : oui, les textes législatifs et réglementaires sur l’open data sont peu appliqués. Mais il y a tant de textes non appliqués : faut-il vraiment faire appliquer ceux-ci ? Pourquoi ne se pose-t-on pas la question suivante : pourquoi ne sont-ils pas appliqués ?

Contraindre l’administration à l’open data est-elle une politique efficace ?

Prenons un exemple : les collectivités — entre autres — ont bien d’autres urgences (et soucis financiers en ce moment [4]) pour qu’on vienne les embêter avec l’open data. C’est du moins ce que l’application concrète de la loi NOTRe du 7 août 2015 a montré. Cette loi a d’ailleurs été modifiée en conséquence, comme je l’ai écrit ici [5], par la loi Lemaire (octobre 2016) et un décret d’application de celle-ci. Et malgré cela, les collectivités renâclent toujours.

Il y a aussi à mon sens une question de priorité. On est déjà en retard sur les data des ministères, alors si on veut que les collectivités suivent un exemple, il faudrait peut-être d’abord finir de persuader et convertir les ministères, AAI et autres autorités centrales, non ?

Or, dès la page de présentation de la mission Bothorel, on parlait de « blocages ». Donc 1. de problèmes et en conséquence 2. de forcer la main des administrations si je comprends bien.

Ca se vérifie dans les contributions. Une de celles-ci proposait de renforcer les moyens de la CADA. Une bonne idée en apparence, la CADA étant en effet débordée et ayant pris beaucoup de retard pour rendre ses avis. Mais la CADA, c’est un peu le policier de l’open data, sans armes certes (elle rend des avis, pas des décisions). Donc c’est de la contrainte quand même et de l’aval. Pas de la conviction ni de l’amont. Le sociologue Michel Crozier a écrit (et largement démontré) : « On ne change pas la société [française] par décret ». Eh bien, l’administration, surtout en France, est une forme de société et il est (tentant mais) illusoire d’espérer la changer par décret. Par exemple, l’ouvrage de Raphaëlle Bacqué L’Enfer de Matignon montre selon plusieurs Premiers ministres la lenteur de l’administration à appliquer les réformes, malgré leurs efforts.

Une autre contribution propose proposait « d’obliger les acteurs publics à informer les utilisateurs de leurs data de toute évolution à venir sur le format des données produites puis d’inciter les producteurs publiques à inclure les utilisateurs de data dans leurs réflexions sur l’évolution des données ». Là aussi, on sent bien l’idée derrière : contraindre l’administration.

Or ce que les heurs (CASS, INCA, JADE, CONSTIT) et malheurs (Juridice, JuriCA etc.) de l’open data des décisions de justice montrent très bien, c’est que sans moyens financiers, informatiques et humains importants et sans architecture technique et informatique cohérente (production et GED, balisage, formats de documents, unification des formats etc.), mais aussi sans intérêt propre à l’administration (par exemple, pour la Cour de cassation, un des intérêts de produire les bases CASS et plus tard INCA a été de pouvoir interroger puis diffuser sa propre jurisprudence), l’open data est un voeu pieux ou très partiel ou raté (au choix). Même le rapport d’étape de la mission Bothorel faisait ce constat d’un investissement insuffisant. Mais un constat n’est pas une ligne budgétaire. Et si une des contributions-propositions faites à la mission consistait à rédiger un guide pour unifier les formats, elle ne proposait pas de partir des formats existants ni de s’appuyer sur les besoins des administrations.

Soyons honnêtes : avec la disette budgétaire renforcée depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP) apparue sous Dominique de Villepin (devenue modernisation de l’action publique, MAP), les licences payantes abondant le budget de l’administration productrice des données "vendues" répondraient en bonne part à ce problème d’incentive. Sans cette rentrée d’argent, je doute par exemple que la base JuriCA ait été maintenue jusqu’à aujourd’hui par la Cour de cassation.

Même si depuis le rapport Trojette (2013), le gouvernement privilégie nettement les licences gratuites, la loi française autorise encore un « retour sur investissement raisonnable » (RIR) [6]. De plus, le Conseil d’Etat avait développé une jurisprudence sur la tarification au coût qui permettait d’éviter les abus tarifaires et les évictions du marché [7].

Cela dit, il y a d’autres incentives que l’argent pour des administrations. Pour une institution de haut niveau, augmenter son influence, améliorer sa communication, perfectionner l’analyse de son action, par exemple.

Sans intérêt bien compris de l’administration, l’open data est un voeu pieux. Si le GFII propose un open data des entreprises contre leur indemnisation, pourquoi donc l’administration devrait-elle faire plus d’open data — et a fortiori un open data de qualité — avec moins ? Car le problème de la qualité des données disponibles en open data est réel : il suffit de lire ce bilan publié par les équipes de data.gouv.fr elles-mêmes [8]. Je cite : « Il existe une problématique de qualité des réutilisations. On retrouve ici une certaine similitude avec les problématiques rencontrées sur la qualité des données. »

Même aux USA pays d’origine du mouvement open data, en open data des décisions de justice, on ne va pas aussi loin.

Pour fournir des data de qualité (bien formatées, bien balisées, sans erreur, à jour), les administrations auraient besoin qu’on leur montre ce qu’elles ont à y gagner. Et comme c’est d’un changement culturel dont on parle, il faudrait les y former et en prendre le temps.

Améliorer la connaissance ?

Il est également nécessaire de démystifier le rôle des intermédiaires et particulièrement des entreprises de la tech et de leurs représentants.

Selon beaucoup de ses partisans [9], comme Jean-Marc Lazard (Opendatasoft), l’open data « est une façon de redistribuer la connaissance » [10].

Je dirais les choses autrement :

  • le grand public ne peut pas exploiter la data seul, il faut des sociétés (parfois des bénévoles, comme Guillaume Rozier sur les données sur le Covid-19 avec son site Covid Tracker) et ensuite des journalistes ou des professionnels du secteur pour analyser les données
  • il faut aussi des associations/groupes d’intérêts (tels par exemple la French Tech ou Regards Citoyens, auteur du site Nos Députés) et sociétés pour pousser à la roue. C’est leur intérêt et ça contribue au mouvement
  • l’open data est d’abord et essentiellement une façon de redistribuer la donnée — et les richesses économiques qu’elle permet par son exploitation, comme le montrent d’ailleurs différents argumentaires publiés par le Groupement français pour l’industrie de l’information (GFII) qui regroupe les éditeurs de bases de données français
  • l’open data n’est donc pas une façon directe de redistribuer la connaissance, mais il peut participer indirectement et à long terme à l’amélioration de la connaissance.

Open data des décisions de justice c/ sélection

L’open data des décisions de justice devrait devenir réalité en 2026. Y gagnera-t-on une meilleure compréhension du droit positif ?

La masse (plus de 4 millions de décisions par an) nécessitera en tout cas de renforcer les efforts de sélection et d’enrichissement en méta-données raisonnées, comme par exemple les répertoires de jurisprudence (Bull. Civ., Bull. Cass., Recueil Lebon) ou les plans de classement de la jurisprudence de la Cour et du Conseil d’Etat [11]. Cela suffira-t-il ? Le Bulletin de la Cour a actuellement plus de trois ans de retard ne publie que 10% des arrêts de la Cour ... Les legal tech de la justice dite prédictive estiment que les particuliers pourront mieux évaluer leurs chances de succès et donc plus aisément transiger, gagnant ainsi du temps et économisant des frais d’avocats. Probable, mais est-ce si certain ? N’aurait-il pas mieux valu ne publier qu’une sélection — ce que font plusieurs pays ? [12]

Une chose est certaine : cet open data va créer des revenus pour les éditeurs et les legal tech et il va créer des postes chez ces mêmes structures et dans les juridictions suprêmes. Les entrepreneurs d’intérêt général (IEG) de la Cour de cassation ne sont pas près de partir, je pense. Et l’open data nécessite un analyste informatique au SDER.

Open data judiciaire et common law

L’open data judiciaire va-t-il faire entrer le droit anglo-saxon et ses mécanismes (common law, case law, stare decisis) dans le droit français ? Autrement dit, va-t-il fragiliser la loi en faisant de la jurisprudence une source du droit beaucoup plus forte et faire de la France un pays de common law ? C’est une question parfois posée, notamment par les barreaux de province et les cabinets d’avocats d’affaires franco-français.

Ma réponse de Normand (que je ne suis pas) : un peu. Et : oui et non. En clair : pas trop, car le mouvement ne vient pas du droit lui-même, et tout dépend du domaine (juridique).

À mon humble avis, l’influence du droit anglo-saxon sur le droit français n’est bien réelle qu’en droit des affaires, surtout en ingénierie juridico-fiscale financière. Donc dans le domaine des contrats d’affaires, et sauf dans le monde OHADA.

Trois conclusions émergent à la lecture du peu de littérature disponible sur ce sujet étroit [13]. Selon Béatrice Castellane, Laurent Cohen-Tanugi et la BICCL :

  • la domination du droit anglo-saxon a plus à voir avec la domination et le dynamisme de l’économie américaine dont les innovations commerciales, économiques et financières s’imposent un peu partout dans le monde, qu’avec les particularités de notre droit
  • depuis la Révolution de 1789, la jurisprudence est montée en importance en France et les points communs entre droit français/continental et droits anglo-saxons se sont accrus. Cf notamment la progression du droit écrit et de la codification en droit anglo-saxon mais aussi la façon dont la jurisprudence française en matière de responsabilité civile non-contractuelle ("tort") a créé un corps de règles protégeant des droits émergents
  • l’intervention des juges dans le contrat (interprétation par la recherche de l’intention des parties) et la protection des consommateurs et de la partie faible est plus marquée en France que dans le monde anglo-saxon.

Personnellement, je trouve le droit français des particuliers particulièrement immune à cette influence. Certes moins depuis la fin des années 2000 avec le commerce électronique qui soumet de plus en plus les particuliers à des contrats qui sont généralement des traductions voire au mieux des adaptations en droit français. Sauf que le droit français de la consommation est d’ordre public. Mais encore faut-il que le consommateur ou une association attaque en justice ...


De la donnée comme or noir

Désenchantement

Soyons clair : ni open access ni open data ne vont résoudre tous les problèmes de la science et du management des collectivités d’un coup de baguette magique. Ces mouvements ou en tout cas leur résultante me font de plus en plus penser à un miroir aux alouettes. Ils semblent naturels ("on l’a payé avec nos impôts") et promettent monts et merveilles (transparence, lutte contre la corruption, nouvel or noir de la data).

Mais primo, les conseilleurs ne sont pas les payeurs : concrètement, ce sont les collectivités et l’Etat qui payent la production de la data, pas les tech ni les éditeurs. Et secundo, les bénéficiaires ne sont pas forcément ceux (les citoyens) à qui les fondateurs et penseurs de ces mouvements pensaient au départ [14].

Open access et open data n’ont plus la même magie, ils ont trop manqué leurs objectifs annoncés [15] et ont été trop menés vers des fins qui ont plus à voir avec l’alimentation d’une industrie de l’information — à la croissance météorique, certes, mais aux acteurs dominants essentiellement non européens — qu’avec la transparence et les services pratiques rendus aux citoyens (open data). Le Groupement français des industries de l’information (GFII), dont je respecte l’expertise technique, ne s’en cache pas, dans ses contributions au rapport Bothorel. L’industrie de l’information est d’ailleurs largement à l’origine de l’open data en Europe puisque c’est en partie à son lobbying [16] que l’on doit la première directive européenne sur le sujet [17]. A la même époque, les mêmes groupes d’intérêts ont obtenu la protection du droit sui generis du producteur de base de données [18].

Pour l’industrie de l’information, l’open data est surtout l’occasion de passer à un nouveau "business model" avec un contenu gratuit ou peu cher à récupérer — mais dont le nettoyage et le traitement ont des coûts, il faut le reconnaître.

Hors des éditeurs et des producteurs de bases de données, la plupart des entreprises du secteur privé n’ont pas en interne les capacités ou le savoir-faire pour retraiter les data. Elles achètent donc sur étagère aux éditeurs et producteurs de bases de données. Quelque part, les associations et les citoyens sont dans la même situation, si ce n’est qu’ils ne peuvent pas se payer les produits susnommés. Les associations compétentes sont trop peu nombreuses pour vraiment apporter quelque chose aux citoyens, même s’il y a quelques exceptions comme Regards Citoyens [19]. Et les formats des données fournies sont si divers et les données si "à nettoyer" ...

Le travail de Guillaume Rozier sans cesse cité en exemple depuis un an n’est pas représentatif de la règle mais une exception puisque a. G. Rozier n’est pas un citoyen ou une association lambda mais un "geek" professionnel capable de retraiter et publier les données lui-même et b. il a forcé le ministère de la Santé à publier les données.

Le secteur public aimerait bien profiter lui aussi de la data, mais il manque de crédits, de personnel et de compétences [20]. Et il n’est hélas pas dans la culture des ministères d’échanger ni de collaborer sur la data avec leur voisin. Enfin, la règle du chef de bureau qui oblige à demander systématiquement l’autorisation de son n+1 pour toute initiative sortant du même bureau, qui lui-même va souvent également demander à son n+1 contribue également à ralentir la construction de bases et d’applications à partir des données publiques. Mais la situation peut être différente d’une institution ou d’un service à l’autre.

Les "entrepreneurs d’intérêt général" (EIG) sont une réponse, mais trop peu et surtout trop tard. Le secteur privé a pris trop d’avance et le secteur public devrait en devenir dépendant.

Mes positions sur la valeur même de l’open data [21] ont évolué elles aussi. J’ai touché du doigt les problèmes concrets, les limites, les problèmes budgétaires, le manque d’ "incentives". Tant en échangeant avec les acteurs qu’en travaillant au SDER de la Cour de cassation en 2016 et dans les groupes de travail d’Open Law en 2014-2015. J’ai vu aussi que la data brute, aussi bonne soit sa qualité, ne sera que rarement réutilisable telle quelle par les citoyens, à l’exception des rapports officiels. A rapprocher de mon désenchantement vis-à-vis d’Internet, comme l’écrit Romain Badouard [22].

Il m’est donc difficile aujourd’hui de défendre des projets d’open data qui ne sont pas mûrs et/ou se font contre et sans les organisations publiques et sans bénéficier directement aux particuliers. Si les mirages peuvent faire avancer dans le désert, ils ne trompent que ceux dont le jugement est déjà trompé par la soif. Surtout, ils ne désaltèrent pas. La data n’est pas de l’eau.

Mais, comme le pétrole, elle peut constituer une nouvelle industrie et un nouvel or noir. Et c’est bien pour ça qu’on la fait émerger. Et beaucoup moins pour son "utilité citoyenne".

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique, veilleur, formateur, spécialiste des données publiques juridiques


Des contraintes qui n’évoluent que lentement

Open data des décisions de justice : le calendrier est publié ...

... mais les dates prévues ne constituent pas une surprise

Mercredi 5 mai 2021

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Dans la série "Le feuilleton de l’open data des décisions de justice", en diffusion continue depuis la loi Lemaire de 2016, le calendrier est enfin publié, oui.

Mais les dates prévues ne constituent pas une surprise en réalité [23]. Et puis, cela va t-il changer beaucoup de choses, face à des contraintes qui elles n’évoluent que lentement ?

Enfin, cet open data sera-t-il vraiment gratuit ?

Au JO du jour, le calendrier de l’open data des décisions de justice est publié dans cet arrêté :

Arrêté du 28 avril 2021 pris en application de l’article 9 du décret n° 2020-797 du 29 juin 2020 relatif à la mise à la disposition du public des décisions des juridictions judiciaires et administratives, JORF n° 101 du 29 avril 2021 texte n° 16

Calendrier de l’open data des décisions des juridictions judiciaires

Contentieux civil :

  • Cour de cassation (Cass. Civ., Soc. et Com.) : 30 septembre 2021
  • cours d’appel (CA) : 30 avril 2022 (on le savait déjà [24])
  • 1ère instance judiciaire :
    • conseils de prud’hommes (CPH) : 30 juin 2023
    • tribunaux de commerce (Tcom) : 31 décembre 2024
    • tribunaux judiciaires (TJ) : 30 septembre 2025.

Contentieux pénal :

  • Cour de cassation (Cass. Crim.) : 30 décembre 2021
  • juridictions de premier degré en matière contraventionnelle et délictuelle (tribunal de police, tribunal correctionnel) : 31 décembre 2024
  • cours d’appel en matière contraventionnelle et délictuelle : 31 décembre 2025
  • décisions rendues en matière criminelle (cours d’assises) : 31 décembre 2025.

NB : « des décisions de justice […] relevant de contentieux présentant un intérêt public particulier, dont la liste sera précisée par arrêté du ministre de la Justice, seront mises à disposition du public antérieurement aux dates indiquées", précise l’article 4 de l’arrêté. Il s’agit des TJ et des juridictions pénales à l’exception de la Cass. Crim. Autrement dit, peut-être pour faire patienter, on aura en open data une sélection de TJ et de décisions pénales avant 2025.

Notez que les bases JuriCA et Jurinet ne semblent pas concernées par cet arrêté [25]. D’autant que l’article 5 de l’arrêté exclut (sauf exception, cf article 4) toute mise en open data des décisions antérieures aux dates précitées : « Le présent arrêté est applicable aux décisions et aux copies sollicitées par des tiers respectivement rendues et délivrées postérieurement aux dates visées aux articles 1er, 2 et 3, ou, en cas de mise à disposition anticipée prévue à l’article 4, à la date de cette dernière. » Par ailleurs, comme le rappelle une communication de Jean-Michel Sommer, magistrat et directeur du Service de documentation, d’études et du rapport (SDER) [26], « ces bases, dénommées JuriCA pour les arrêts des cours d’appel et Jurinet pour ceux de la Cour de cassation et pour les décisions des autres juridictions de l’ordre judiciaire présentant un intérêt particulier, n’ont pas été créées dans l’optique de l’open data mais pour les besoins des magistrats dans l’accomplissement de leurs tâches juridictionnelles. »

Si une demande de copie en masse de stock en version numérique devait recevoir une réponse positive, le travail pour le greffe serait énorme.

Francis Lefebvre rappelle que « cette mise à disposition des décisions fait l’objet de trois séries de limitations (articles L. 10 du Code de justice administrative et L. 111-13 du Code de l’organisation judicaire) [27] :

  • les noms et prénoms des personnes physiques qui sont mentionnées dans la décision et qui ont été parties au litige ou tiers doivent être occultés préalablement à la mise à disposition du public  ;
  • est également occulté tout élément permettant d’identifier les parties, les tiers, les magistrats et les membres du greffe, lorsque la divulgation d’un tel élément est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage  ;
  • les données d’identité des magistrats et membres du greffe ne peuvent donner lieu à une réutilisation ayant pour objet ou pour effet d’évaluer, d’analyser, de comparer ou de prédire leurs pratiques professionnelles réelles ou supposées  ; la violation de cette interdiction est réprimée par les peines prévues aux articles 226-18, 226-24 et 226-31 du Code pénal (notamment, cinq ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende). »

Le travail sur les deux premiers points devrait être fait par les pouvoirs publics, plus précisément par des application mise au point par les IEG de la Cour de cassation et adaptée par le Conseil d’Etat.

Un open data judiciaire à la fois tardif mais prévu, gratuit mais très cher

« Enfin ! », dirons certains. Je crois que le mot approprié serait plutôt : « Comme prévu ! » « No news », diraient nos amis anglo-saxons.

Oui, ce calendrier était attendu par les legal tech, les éditeurs juridiques et les juristes geeks. Mais il ne change rien aux contraintes de l’open data des décisions de justice à la française. La France sera toutefois en avance sur beaucoup de pays une fois celui-ci effectué ...

En réalité, il n’y a pas là de véritable surprise. Les contraintes tant techniques (décisions CPH non disponibles en numérique natif etc.) que d’investissement informatique (logiciels de pseudonymisation etc.) liaient les mains du ministère de la Justice et des juridictions, sans parler de la volonté de la Cour de cassation de garder la maîtrise du processus et de garantir un respect natif du RGPD [28].

Voir au Recueil Dalloz du 20 juillet 2017 l’article de MM. Buat-Ménard et Giambiasi, tous deux magistrats et travaillant au ministère de la Justice, intitulé « La mémoire numérique des décisions judiciaires. L’open data des décisions de justice de l’ordre judiciaire ». On peut y lire différents développements sur l’anonymisation des décisions judiciaires et la place et le rôle de la jurisprudence à l’aune de l’Open data. La partie de l’article intitulée « Les perspectives de mise en œuvre » confirmait les délais déjà donnés en janvier 2017 par le ministre de la Justice d’alors. Ainsi le ministère de la Justice émettait-il dès 2017 l’hypothèse d’un open data complet en 2025.

Pour plus de précisions sur ces contraintes et limites, voir notre article publié initialement en décembre 2016 et mis à jour en septembre 2017 : L’open data des décisions des cours d’appel et tribunaux n’est pas pour demain.

En résumé et pour le dire comme :

  • Eric Landot (avocat publiciste) : « le juge administratif en 1ère ligne, le judiciaire à la traîne »
  • Pierre Januel (Dalloz Actualité) : « l’application de la loi Lemaire de 2016 ne devrait être pleinement effective qu’en 2026 »
  • Denis Berthault (LexisNexis) : « C’est aussi la fin des bizarreries observées depuis quelques années. Bref, la course va bientôt commencer : que le meilleur gagne. »

Cette dernière phrase, écrite par un éditeur, sous-entend une réalité : pour chercher l’aiguille (la bonne décision) dans la meule de foin des 4,3 millions de décisions annuelles (soit de l’ordre de 50 millions sur 10 ans), il va falloir de sacrées bases de données et de sacrés moteurs de recherche. Qui n’existent pas encore aujourd’hui. Et qui coûteront fort cher.

Car si les données seront gratuites, les stocker, les trier (quantité de décisions n’ont aucun intérêt, ou aucune motivation substantielle, ou bien sont des doublons dans une même affaire [29]) et les chercher ne le seront pas. Il n’y aura pas de Légifrance des cours d’appel et tribunaux, nombre de signaux discrets mais réels l’indiquent [30], et on peut douter que la Cour de cassation aie la volonté et les moyens de le faire. Vu le nombre "acceptable" de décisions des juridictions administratives (300 000 par an avec la CNDA), peut-être le Conseil d’Etat le tentera-t-il.

Les avocats publicistes et fiscalistes, voire d’affaires peuvent se féliciter. Les autres ...

Certains grands éditeurs juridiques plus Lexbase et les legal tech de la justice dite prédictive [31] peuvent s’en féliciter. Les autres ...

Rien de vraiment neuf ici dans ce constat : en 2012, je partageais déjà sur ce blog mes convictions à propos de l’avenir, celui qui est en passe d’arriver, celui qui va arriver d’ici 2026 :

« Dans l’Open Data et le Big Data, il y a une histoire qui est capitale pour l’avenir des juristes, qu’ils soient étudiants, professionnels, associatifs ou pouvoirs publics : les données publiques massives (Open Data) font déjà émerger un savoir qui n’est plus tout à fait celui des juristes (exemple avec l’application Jurisprudence chiffrée des Editions Lefebvre Sarrut). Avec le Big Data, c’est un pan entier du savoir juridique qui passera dans des réseaux et certains serveurs. Lesquels, toute la question est là ... »

Rappelons que même aux Etats-Unis, pays d’origine de la notion d’open data, on ne diffuse pas la totalité des décisions de première instance.

Calendrier de l’open data des décisions des juridictions administratives

Justice administrative :

  • Conseil d’Etat (CE) : 30 septembre 2021
  • cours administratives d’appel (CAA) : 31 mars 2022
  • tribunaux administratifs (TA) : 30 juin 2022.

Pourquoi la rapidité de l’open data des décisions des juridictions administratives, par contraste ? Parce que :

  • elles sont infiniment moins nombreuses que celles des juridictions judiciaires : environ 250 000 par an (sans la Cour nationale du droit d’asile) contre 4 millions ...
  • la base Ariane 2, contenant notamment tous les jugements de TA, était prête depuis longtemps.

Une circulaire du Premier ministre pour enfoncer le clou

A noter que Matignon vient de publier simultanément une circulaire « de rupture » pour que l’ouverture des données fasse un grand bond en avant [32].

Cette circulaire entend « clarifier les ambiguïtés de la doctrine de l’État », a indiqué Matignon. Selon Contexte, « il s’agit d’une des retombées du rapport Bothorel [33]. Le texte met la pression sur le Dinum, qui est aussi administrateur général des données. Cette dernière mission est « remise au centre », insiste l’entourage de Jean Castex. Le texte associe aussi fortement la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques Amélie de Montchalin. » De façon globale, il est demandé aux destinataires de s’impliquer « personnellement ». « Les administrations placées sous votre autorité devront rechercher en permanence la meilleure circulation de la donnée des algorithmes et des codes, dans des formats ouverts et exploitables par des tiers », souligne le texte. L’accent est mis aussi sur le « renforcement de l’usage du logiciel libre et ouvert ». Selon Contexte, « "Il est inédit que le Premier ministre s’exprime dans ce sens", relève Matignon. Data. gouv et api.gouv doivent aussi sortir renforcés. »

Des formats ouverts ? C’est bien la question, car avant même d’être ouverts, il faut déjà que formats il y ait. Autrement dit, balisage plus DTD ou schéma XML [34], qui plus est imposé (par une norme, un texte officiel ou une décision des administrations) et généralisé. On le sait, par exemple : dans le détail et dans le code informatique, chaque juridiction rédige ses arrêts à sa façon.

La sortie concomitante de cette circulaire, qui plus est signée du Premier ministre, laisse entendre que l’exécutif actuel tient à ce que ce calendrier de l’open data juridique soit tenu. Sera-t-il accéléré ? Rien n’est moins sûr, au vu des contraintes évoquées supra. Les juridictions judiciaires, à part la Cass’ et les Tcom, avancent selon toute probabilité contraints et forcés.

Sauf si les majorités politiques futures font des choix d’investissement public très différents. Mais en France, historiquement, cela relève du voeu pieux.

Emmanuel Barthe
juriste documentaliste, veilleur, formateur, spécialiste des données publiques juridiques


Une chronologie

Open data et données juridiques publiques en France : les pouvoirs publics sont lancés

La preuve par 10

Vendredi 30 avril 2021

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[NB : cet article a été initialement publié en novembre 2014 et régulièrement mis à jour depuis.]

Finalement, le rapport de juillet 2011 rédigé par Mines Paris Tech pour le ministre en charge de l’économie numérique et la Délégation aux Usages de l’Internet "Les données publiques au service de l’innovation et de la transparence - Pour une politique ambitieuse de réutilisation des données publiques" (PDF) [35] et le débat sur l’opportunité de la gratuité des données publiques n’auront pas accouché d’une souris [36]. En tout cas dans le domaine juridique.

En effet, côté données juridiques publiques, les pouvoirs publics français sont vraiment lancés dans l’open data. La preuve par 10 chronologiquement :

- Mai 2011 : le Premier ministre François Fillon pose la nouvelle règle [37] : « la gratuité est le principe, la redevance l’exception » par sa circulaire du 26 mai 2011 relative à la création d’Etalab [38].

- 5 décembre 2011 : lancement du site Data.gouv.fr [39].

- 2012-2014 : ce n’est pas de l’open data mais ça va dans le sens de l’open data, ça accompagne ce mouvement : adoption des numéros et URL (adresses web) stables ECLI(European Case Law Indentifier [40] par la Cour de cassation et le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel en 2012 et 2013 [41] et ELI (European Law Identifier [42]) par la DILA en octobre 2014. ECLI et ELI permettent de citer (et à terme rechercher, y compris par des automates) respectivement les décisions de justice des juridictions des de l’Union européenne et des Etats membres et les textes officiels adoptés par l’UE et les Etats membres [43]. Même les JO ont leur ELI. Exemple : le JORF du 5 novembre 2014 http://www.legifrance.gouv.fr/eli/jo/2014/11/5 On voit aussi les ELI sous deux formes (selon que le texte a un numéro ou pas, par exemple pour les décrets), mais, par défaut, le NOR est intégré. Exemple pour le décret n° 2014-1315 du 3 novembre NOR : FCPT1413681D : ELI : http://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2014/11/3/FCPT1413681D/jo/texte ; ELI : http://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2014/11/3/2014-1315/jo/texte ECLI et ELI avaient préalablement été adoptés en 2011 et 2012 respectivement au niveau européen.

- 2013 : le Sénat publie les bases suivantes en open data sur le portail dédié data.senat.fr [44] :

  • les travaux législatifs (base Dosleg) : ensemble des informations sur les documents parlementaires déposés au Sénat (références depuis octobre 1977 et liens vers le texte intégral depuis octobre 1995)
  • les amendements (base Ameli) : ensemble des amendements déposés au Sénat en commission (depuis octobre 2010) et en séance publique (depuis octobre 2001)
  • les questions (base Basile-questions) : ensemble des informations sur les questions écrites et orales posées par les sénateurs au Gouvernement (références et/ou texte intégral selon la date de la question)
  • les comptes rendus des débats : ensemble des informations relatives aux comptes rendus intégraux de la séance publique depuis janvier 2003. Les comptes rendus intégraux eux-mêmes seront prochainement disponibles.

- Juillet 2013 : Un article discrètement niché dans la loi Fioraso sur l’enseignement supérieur [45] élargit aux chercheurs l’accès aux données de l’administration fiscale [46], jusque là particulièrement bien protégées, sous réserve d’un engagement de confidentialité [47] : « L’accès des tiers, à des fins de recherche scientifique, aux informations recueillies à l’occasion des opérations de détermination de l’assiette, de contrôle, de recouvrement ou de contentieux des impôts, droits, taxes et redevances prévus au code général des impôts peut être autorisé par décision du ministre chargé du budget, après avis favorable du comité du secret statistique institué par l’article 6 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. » Il s’agit de l’article 104 de la loi, qui modifie l’article L. 135 D du Livre des procédures fiscales (LPF) (voir l’article modifié).

- Novembre 2013 : publication du rapport Trojette sur l’ouverture des données publiques. Son titre est explicite : "Ouverture des données publiques - Les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes ?" La Gazette des communes le dit à sa façon : Open data : Le rapport Trojette habille pour l’hiver les redevances sur les données publiques.

- Juin 2014 : les licences Legifrance deviennent gratuites et quasi-open data [48] par le décret n° 2014-648 du 20 juin 2014 modifiant le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet [49] et son arrêté d’application du 24 juin 2014 relatif à la gratuité de la réutilisation des bases de données juridiques et associatives de la direction de l’information légale et administrative [50].

- Eté 2014 : la DILA met concrètement en téléchargement libre, gratuit et anonyme les bases JORF, CONSTIT, CNIL, ASSOCIATIONS et DEPOTS DES COMPTES ANNUELS DES ASSOCIATIONS [51].

- Octobre 2014 : la DILA prépare l’ouverture (diffusion gratuite) des informations légales et données économiques sur les entreprises publiées dans ses trois bulletins officiels BODACC, BOAMP et BALO (information du 30 octobre 2014).

- Octobre 2014 : la DILA organise un prix Open Law de l’accès au droit [52]. Présentation des projets en lice le 11 décembre 2014.

- Septembre 2015 : la DILA met concrètement en téléchargement libre, gratuit et anonyme les bases CASS (arrêts publiés au Bulletin), INCA (INédits de la CAssation), CAPP (sélection d’arrêts de cours d’appel) et JADE (Conseil d’Etat et cours administratives d’appel) [53].

- Fin 2015 : le président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone a annoncé le 12 novembre 2014 que d’ici fin 2015 plus de 800.000 documents de l’AN seront accessibles en open data [54]. Le compte rendu de la réunion du mercredi 12 novembre 2014 organisée par le Bureau de l’Assemblée nationale liste des informations qui seront concernées par cette ouverture :

  • les documents parlementaires ;
  • les coordonnées des députés ;
  • les mandats ;
  • le résultat des scrutins publics ;
  • le rattachement des députés à un parti politique ;
  • l’utilisation de la réserve parlementaire ;
  • la liste des représentants d’intérêts inscrits sur le registre ;
  • la liste des personnalités auditionnées par les commissions ;
  • la présence des députés en commission.

- Avril 2016 : le code source du calculateur d’impôt (dit "Calculette Impôts") est mis en libre accès gratuit [55] sur OpenFisca.

- Fin mai 2016 : le thésaurus des textes publiés au JORF (textes officiels et Codes), SARDE, est mis par la DILA en open data [56].

- Octobre 2016 : la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite loi Numérique ou loi Lemaire est entrée en vigueur. Elle prévoit l’open data des décisions du fond : autrement dit, la diffusion et la réutilisation gratuites des décisions des cours d’appel judiciaires et administratives et des tribunaux de l’ordre judiciaire (tribunaux d’instance (TI) et de grande instance (TGI), conseils de prud’hommes (CPH), tribunaux de commerce (Tcom), tribunaux de sécurité sociale (TASS) et de l’ordre administratif (TAA).
Sous une réserve très forte : le respect — renforcé par rapport aux exigences de la loi Informatique et libertés et du règlement européen qui sera applicable à partir de mars 2018 — de l’anonymat des justiciables personnes physiques. Pour être précis, voici la disposition, qui a été introduite par un amendement sénatorial : « Cette mise à disposition du public est précédée d’une analyse du risque de ré-identification des personnes. » La faisabilité de cet open data-là va dépendre des termes du décret, qui est encore en cours d’élaboration début 2018.
Pour mémoire, la diffusion de la jurisprudence, son anonymisation et son open data on fait l’objet d’un colloque très riche en informations le 24 octobre à la Cour de cassation. Toutes les interventions sont disponibles gratuitement en vidéo et deux bibliographies quasi-exhaustives ont été publiées à cette occasion [57].

- Début janvier 2018 : publication du rapport Cadiet sur l’open data des décisions de première et deuxième instance. Si elle se contente de reprendre, pour une très large part, les pratiques des juridictions suprêmes, la mission Cadiet, essentiellement composée de hauts magsitrats, rapport avance toutefois quelques nouveautés et surtout prépare le futur décret d’application de la loi Lemaire et la future loi sur les données personnelles (voir infra). Pour les détails, voir notre article Open data, anonymisation et publicité des décisions de justice : une analyse critique des propositions du rapport Cadiet.

- Fin janvier 2018 : dans le projet de loi sur les données personnelles, destiné à adapter la loi Informatique et libertés au règlement européen sur la protection des données personnelles (RGPD), qui sera applicable le 25 mai 2018, le Gouvernement dépose un amendement n° CL260 à l’article 7 pour insérer dans le texte la recommandation n° 17 du rapport Cadiet. ce qui donne : « L’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 précitée est ainsi modifié : [...] 3° Le III est ainsi rédigé : Ne sont également pas soumises à l’interdiction prévue au I les données à caractère personnel mentionnées au I qui sont appelées à faire l’objet, à bref délai, d’un procédé d’anonymisation préalablement reconnu conforme aux dispositions de la présente loi par la CNIL ». Voici la recommandation n° 17 :
« Modifier les dispositions des articles 8 et 9 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés afin de permettre la réutilisation des décisions de justice diffusées dans le cadre de l’open data. L’interdiction de traitement de données sensibles ne devrait pas s’appliquer à la réutilisation de ces décisions, à condition, notamment, que ces traitements n’aient ni pour objet ni pour effet la réidentification des personnes concernées. La possibilité de traiter des données relatives aux infractions devrait être ouverte aux réutilisateurs sous la même réserve et sans préjudice d’autres garanties. »
Pour un commentaire sur les limites de cette recommandation, voir notre analyse du rapport Cadiet.

- Juin 2020 : prévue par la loi Lemaire de 2016, le décret sur l’open data des décisions de justice est publié au Journal officiel du 30 juin. Le décret précise les conditions dans lesquelles se fera la mise à disposition massive des décisions, en matière administrative, pénale et civile. Il modifie aussi les règles de transmission de la copie des jugements. Mais pour que l’open data soit effectif, il faudra encore attendre. Pour des raisons notamment d’équipement informatique et logiciel, la Cour de cassation désirant continuer à maîtriser la diffusion des décisions judiciaires. Confirmation dans la tribune de la première présidente Chantal Arens à Dalloz Actualité : « la Cour de cassation pourra effectivement assurer pour 2021-2022 l’accessibilité en open data de ses décisions et des décisions des cours d’appel en matière civile mais la mise à disposition des autres décisions risque d’être reportée à une date très incertaine. »

- Septembre 2020 : la nouvelle version de Légifrance entre en production, et avec elle des API très attendues par la legal tech. En un mot, une API permet assez facilement à une startup ou un éditeur de publier une sélection d’une base de données juridiques publique sans avoir à télécharger toute la base ni toutes les mises à jour.

- Décembre 2020 : le rapport Bothorel pour une nouvelle politique publique de la donnée est remis en décembre 2020. Grosso modo, il fait un point et préconise de secouer le cocotier.

- Février 2021 : La Cour de cassation « prévoit la mise en open data des décisions de la Cour en septembre 2021 puis la mise en open data des décisions rendues par les chambres civiles, sociales et commerciales des cours d’appel en avril 2022. » [58] Et« plus tard pour les juridictions de première instance », autrement dit, après avril 2022, selon la première présidente de la Cour de cassation Chantal Arens, dans un entretien au Figaro du 28 février 2021.

- Avril 2021 :

Voilà, on en est là. Pour l’instant. Ca a ralenti, mais ça reprend avec les suites du rapport Bothorel, sans compter que depuis 2015-2016, beaucoup de startups ont émergé dans la "legal tech" [59]. Comme qui dirait : « What’s next ? »

Sur le fond, mon constat sur l’open data est ici : Open data, le désenchantement.

Emmanuel Barthe
juriste documentaliste, veilleur, spécialiste des données publiques juridiques


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