Informatisation des procédures pénales : où en est on ?

Un épisode de la série "L’e-administration avance (lentement)"

Jeudi 30 août 2007, par Emmanuel Barthe // Portails juridiques officiels - Diffusion des données juridiques publiques

En fait, ce titre est inexact : l’expression officielle est "numérisation des procédures pénales". Mais le sujet mérite un terme un peu plus parlant.

Du côté de la Justice pénale, l’Administration électronique pourrait bien être, en effet, à la veille de progrès décisifs en termes de services rendus et de célérité de la Justice [1]. Mais d’une part, on avance moins vite que les discours officiels ne le prétendent, et d’autre part, le gain escompté en terme de nombre de postes de greffiers fait redouter un jeu à somme nulle.

Plan :
Audit de la numérisation de l’ensemble des procédures pénales : constat, recommandations et limites
Les fichiers et logiciels utilisés dans les procédures pénales
Etat d’avancement du projet
Expérimentation, économies ou avancée définitive ?

Audit de la numérisation de l'ensemble des procédures pénales : constat, recommandations et limites

Pour obtenir quelque chose de solide et détaillé, il faut aller sur le site performance-publique.gouv.fr, dans la rubrique des Audits de modernisation de l’Etat, grâce à un audit de la numérisation de l’ensemble des procédures pénales [2].

Voici la synthèse de l’audit et de ses recommandations (p. 2) :

« 1. Cadre de l’audit :

  • La chaîne pénale représente annuellement 5 millions de plaintes et de procès verbaux pour environ 4 millions de procédures.
  • Ces documents, bien qu’initiés sur des systèmes informatiques, sont transmis aux différents acteurs de la chaîne (officiers des services de police et de gendarmerie, magistrats du parquet, magistrats du siège) sur supports papier [3].
  • S’ajoutent à ces volumes, des flux infra judiciaires (environ 2 millions de documents)
  • La nature et l’objet de ces échanges se prêtent bien à une dématérialisation, voire la non utilisation du support papier. [...]

2. Dysfonctionnements constatés :

  • La plupart des actes de la chaîne pénale sont initiés sur des systèmes d’information
  • Qui ne communiquent pas entre eux
  • Qui ont été développés indépendamment les uns des autres car s’adressant à des métiers distincts relevant d’administrations différentes
  • Qui s’avèrent de conception et de génération différente.
  • Mais les nouveaux systèmes en cours de déploiement ou de développement à la gendarmerie, à la police et au ministère de la justice évoluent vers une architecture dotée de fonctions de communication.

3. Recommandations :

  • La solution préconisée consiste en une [mise en relation] des systèmes d’information et des infrastructures existants par la mise en place d’une plateforme d’échange et de stockage des données.
  • Les systèmes (actuels et futurs) des services judiciaires, de la gendarmerie et de la police conservent leur autonomie fonctionnelle [4] mais alimentent la base commune et s’aliment à partir de cette dernière par voie électronique.
  • Les acteurs conservent leur indépendance et l’architecture de sécurité autorisera à terme l’extension du périmètre aux autres acteurs de la chaîne judiciaire (avocats, huissiers, experts, préfectures).

4. Impacts attendus et échéances :

  • Une expérimentation ciblée est envisageable dès 2008 pour définir les ajustements organisationnels et valider les options techniques.
  • La dématérialisation des actes entrainera une diminution de ressources consommées en terme de personnel —éventuellement leur redéploiement [5] —, de papier, d’envois postaux et d’espaces de stockage.
  • L’alimentation en temps réel de la chaîne pénale contribuera à augmenter le temps disponible des magistrats pour l’analyse et le traitement des dossiers [6].
  • A terme, la plateforme de dématérialisation permettra une amélioration des fonctionnalités de la chaîne pénale tels la mise à jour des fichiers de police, l’information du justiciable ou le suivi des affaires notamment statistique. »

Certaines des limites et certains points techniques importants de cette numérisation de la chaîne documentaire pénale n’apparaissent pas dans cette synthèse, mais à la lecture du rapport lui-même. Les voici :

  • « la dématérialisation des flux proposée par la mission ne va pas jusqu’à supprimer un support "papier". En effet, l’obligation de conserver un document portant la signature des mis en cause et des témoins qui ne peuvent être astreints à l’emploi d’une signature électronique contraint au maintien d’un document en original »
  • la communication électronique n’est pas encore prévue par tous les textes de procédure pénale. Il faudra modifier les dispositions concernées
  • « les contraintes propres à la chaîne pénale, qui impose l’identification certaine des mis en cause, rendent difficile la mise en place à court terme d’un dispositif de signature électronique »
  • « il n’apparaît pas possible en l’état d’obliger les particuliers à utiliser une procédure électronique et ils doivent pouvoir accès à un document traditionnel. Il n’apparaît pas en revanche invraisemblable d’exiger des professions judiciaires comme huissiers ou avocats qu’ils communiquent par voie électronique »
  • format des échanges : XML
  • utilisation de logiciels libres.

Bien des pages des annexes, notamment les documents fournis par le cabinet d’audit Deloitte (p. 58 s.) valent la lecture. Voir par exemple, le lumineux tableau page 60 du rapport d’audit qui montre d’un coup d’oeil, au sein de la procédure pénale, les activités susceptibles d’être dématérialisées, soit 26 sur 39 ... Les propos sur les gains prévisibles de 66% d’ETPT (équivalent temps plein travaillé) ne laissent pas entrevoir de réels changements dans la surcharge et les délais de travail des greffes, puisqu’on semble se placer dans une optique de remplacement de personnels par de l’informatique. L’annexe 4 liste en effet les gains estimés en greffiers et agents administratifs. Elle évoque aussi la « production de copies de procédures sur CD-Rom au lieu des copies papiers » et une « mise en place difficile de la signature électronique pour les personnes extérieures à l’Administration » [7].

Les fichiers et logiciels utilisés dans les procédures pénales

Pas de numérisation de la procédure sans bases de données. Des "fichiers", plus précisément. Nominatifs, évidemment. La très instructive annexe 4 du rapport d’audit liste de surcroît une bonne partie des fichiers informatisés (bases de données) utilisés par la Police, la Gendarmerie et la Justice, leur fonction, la nature des données et leur interopérabilité [8] :

  • pour la Gendarmerie : JUDEX, le fichier des infractions tenu par la Gendarmerie et IC@RE (ou Icare), le fonds documentaire de modèles d’aide à la rédaction de procédures développé par une communauté de gendarmes passionnés d’informatique nommée e-c@re, aujourd’hui basé sur la suite bureautique libre OpenOffice et Java [9] et devenu d’emploi obligatoire pour les gendarmes
  • pour la Police : le STIC [10], le fichier des infractions de la Police nationale, ARDOISE (rédaction de procédures et procès-verbaux) qui remplacera LRP en 2008, Anadoc (archivage numérique des procédures), FAED (empreintes digitales), FNAEG (empreintes génétiques) [11], FIJAIS (délinquants sexuels) et Odyssée (logiciel obsolète de comptage des infractions)
  • Ariane, futur remplaçant unique de STIC et JUDEX, pour les deux corps
  • pour la Justice : Cassiopée, NCP (Nouvelle chaîne pénale) et Casier judiciaire (CJN).

Le rapport cite d’autres logiciels, fichiers et réseaux :

  • IAO (Instruction assistée par ordinateur), un logiciel développé spécifiquement pour les juges d’instruction mais peu utilisé et sans version réseau (p. 11)
  • le contrôle sanction automatisé (CSA) (infractions pour excès de vitesse constaté par contrôle radar) (p. 25)
  • le projet ICE (interconnexion des casiers européens : France, Belgique, Allemagne et Espagne), qui repose sur un envoi par voie électronique des condamnations prononcées (p. 14 et 15)
  • AdER (Administration En Réseau), le réseau informatique interne interministériel permettant aux services des administrations centrales et déconcentrées de communiquer entre eux (annuaire LDAP, messagerie, intranet web)
  • le Fichier national des détenus (FND), de son vrai nom Fichier national automatisé des personnes incarcérées, créé par un arrêté du 28 octobre 1996 [12], modifé par un arrêté du 20 février 2003 [13].

Pour une liste complète et une présentation beaucoup plus détaillée des fichiers de police et de gendarmerie (Fichier des véhicules volés (FVV), Fichier des personnes recherchées (FPR), Fichier des renseignements généraux (FRG), Fichier automatisé du terrorisme (FIT), Fichier national du faux monnayage (FNFM), Système d’analyse des liens de la violence associée aux
crimes (SALVAC), etc.), voir le rapport du Groupe de travail sur les fichiers de police et de gendarmerie de novembre 2006, dit rapport Bauer (format PDF, 91 pages). Il est plus complet et plus précis que la rubrique "Les grands fichiers en fiches" du site web de la CNIL.

Plus d’informations dans l’article Fichage en France de Wikipedia.

[mise à jour au 7 octobre 2008 : Pour être complet, il faudrait ajouter aussi les fichiers des Renseignements généraux, comme EDVIGE.

mise à jour au 1er juin 2010 : ajouter aussi le Fichier des personnes recherchées, "officialisé" par le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées (JORF du 30 mai 2010 p. 9765 texte n° 8) ]

Etat d'avancement du projet

Voici l’état d’avancement du chantier selon la fiche de présentation de l’audit :

« La dématérialisation complète des chaînes pénales est un objectif interministériel de moyen et long terme (trois à cinq ans). En 2007, seules deux expérimentations aussi ambitieuses seront lancées avec la gendarmerie, qui dispose d’une application informatique pouvant communiquer avec celle du ministère de la justice. Simultanément, mais à l’échelle de 50% des TGI, un dispositif de numérisation sera mis en œuvre pour alléger leur charge de travail interne, modifier la nature des documents échangés avec les professionnels, en particulier les avocats et familiariser le personnel judiciaire à la gestion de dossiers électroniques. »

La fiche de présentation de l’audit ajoute :

« Dans un premier temps, il s’agit de tester la faisabilité du projet de numérisation au moyen d’une expérimentation dans des sites pilotes (commissariat, brigade de gendarmerie, services de douanes et de la direction générale de la consommation et de la répression des fraudes) sur un choix limité de procédures pénales : par exemple les "X", qui représentent 60 % des dossiers pénaux [14], les procédures de traitement en temps réel ... »

Une récente réponse ministérielle à une question de la sénatrice Sandrine Hurel [15] à propos du projet de loi tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale (devenu loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 [16]) n’apporte en elle-même que peu d’informations supplémentaires, mais elle montre bien qu’on n’en est pas encore à la mise en place générale d’un système :

« [...] Afin d’assurer une plus grande fluidité dans le déroulement des procédures pénales et un accès en temps réel aux dossiers, tant pour les magistrats que pour les avocats, le garde des sceaux a décidé de faire de la numérisation des procédures pénales un des chantiers majeurs du ministère de la justice. Il a donc chargé le secrétaire général du ministère de la justice, en concertation étroite avec les directions concernées, d’assurer la conduite de ce projet. Une centaine de tribunaux de grande instance ont été choisis pour mettre en oeuvre cette numérisation, dont les modalités pratiques seront définies dans le cadre de comités de pilotage associant les avocats. » [17]

On trouve sur le site web de la Direction générale de la modernisation de l’Etat quelques informations supplémentaires. Il est notamment question de délivrance plus rapide des copies des décisions et de moteurs de recherche multicritères :

« La numérisation des procédures pénales constitue l’une de ces avancées parce qu’en premier lieu, elle est de nature à faciliter les échanges d’information avec les avocats, les auxiliaires de justice, les administrations extérieures, les victimes, les associations, et d’une manière générale tous les partenaires de la justice, en offrant la possibilité d’une transmission électronique des procédures et la délivrance plus rapide des copies pénales.
En second lieu, la numérisation est de nature à répondre aux besoins exprimés par les juridictions qui, en 2005, ont eu à traiter plus de 5 millions de procédures. En effet, cette technique informatique contribue à rationaliser le travail des magistrats et des fonctionnaires en permettant le recours à de nouvelles méthodes de recherche, d’analyse et d’archivage : manipulation instantanée de procédures volumineuses, consultation en simultanée par plusieurs utilisateurs, recherches en plein texte et croisées. »

La circulaire "Plan de développement de la numerisation des procédures pénales" du Garde des Sceaux du 9 cotobre 2006, qui reste très générale, n’appporte rien de plus sur l’état d’avancement du projet.

Pour le long terme, il faut lire l’annexe 9 (p. 88 s.) Plan d’action Deloitte, qui donne les grandes lignes d’action, leurs étapes et les indicateurs de résultat et de suivi à retenir : frais postaux du TGI, nombre d’impressions de procédures dématérialisées fournies à des personnes extérieures à la Justice, nombre de procédures recherchées dans les archives, nombre des copies de procédures, nombre de copies de procédures fournies au format numérique ... Il est question ici d’une « expérimentation ciblée dès 2008 pour définir les ajustements organisationnels et valider les options techniques » et d’une mise en service début 2010 (voir p. 101), ce qui me semble audacieux [18].

Pourtant, dans un entretien donné au Monde le 2 juin 2007, et dans son discours du 25 juin, la nouvelle ministre de la Justice Rachida Dati a affirmé que dès 2008, les avocats pourront accéder à leurs dossiers en ligne [19].

Expérimentation, économies ou avancée définitive ?

A ce jour et pour encore au moins un an et demi, on en est encore à l’expérimentation, autrement dit à des expériences locales et partielles de numérisation. C’est ce qu’illustre très clairement le reportage écrit et audio Numérisation des procédures pénales : L’expérimentation menée au TGI de Châteauroux, réalisé par le service de communication du ministère de la Justice (SCICOM) et publié le 30 août 2007 sur le site web du ministère [20] :

« Au début du mois de juillet 2007, 61 dossiers de détenus du seul centre de détention avaient été numérisés, la courte durée des peines exécutées en maison d’arrêt ne rendant pas réaliste la numérisation des dossiers des condamnés.
La préparation de la numérisation s’est révélée assez pesante : recensement des pièces venant de différents établissements pénitentiaires pour constituer un dossier complet, cotation des pièces, ce qui est une nouveauté à l’application des peines, tout en respectant la structure d’origine du dossier.
La numérisation elle-même est assez simple : elle peut prendre cinq minutes pour un petit dossier, mais jusqu’à deux ou trois heures pour ceux de détenus à situation pénale complexe.
Pour les deux cabinets d’instruction, la numérisation n’est encore qu’embryonnaire puisque début juillet deux dossiers en avaient fait l’objet. Il reste qu’on en attend beaucoup, chacun connaissant la charge que représente, pour le greffe, la reprographie des pièces. Leur transmission par voie électronique à la cour d’appel n’est pas encore possible, faute de liaison sécurisée entre les deux juridictions. A court terme le cd-rom ou le dvd devraient donc être privilégiés.
La numérisation impose que les pièces soient scannées (à Châteauroux par un agent vacataire affecté au Tgi grâce aux chefs de cour). Ces pièces restent d’un poids limité dans la mémoire du disque dur du serveur, particulièrement performant, de la juridiction, sur lequel se trouvent tous les dossiers numérisés (aucun sur le disque d’un pc par souci de sécurité). »

Au final, avec cette informatisation des procédures pénales, on pourrait se demander si on n’est pas face à un projet essentiellement du type "faire des économies en supprimant du papier et en interconnectant". En effet, si on lit un article d’un journal local sur la présentation, par sa présidente, du bilan d’activité 2006 du TGI de Millau [21], on constate que cette numérisation des procédures pénales s’inscrit dans un contexte d’augmentation de la productivité des juridictions avec des moyens stables ou en recul. Pour ceux qui pensent que les choses se sont améliorées récemment, il suffit de lire le dossier du Figaro du 12 avril 2007 pp. 10-11 sur les retards dans les juridictions [22].

On peut aussi se demander si on n’est pas aussi face à une mise en place partielle. Car beaucoup de signes indiquent qu’il peut aussi bien s’agir là de simples tests à grande échelle avant une mise en place (éventuelle ? certaine ?) plus large. D’autant que pour l’essentiel de ses étapes, ce chantier sera celui du successeur de Pascal Clément ...

Une bonne nouvelle quand même : les choses semblent avoir réellement démarré en matière pénale. Et une bonne idée : y associer les avocats.

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique

Notes de bas de page

[1Pour reprendre l’expression du magistrat Jean-Claude Magendie, auteur du rapport "Célérité et qualité de la Justice" (format PDF, juin 2004, présentation). Il était à l’époque président du tribunal de grande instance (TGI) de Paris.

[2La dématérialisation de la chaîne pénale, rapport d’audit du 10 novembre 2006, établi par Yves Bertrand, Bruno Steinmann, Dominique Luciani, Jean Berbinau, Lilianne Leymarie et Christian Riac, avec l’assistance du Cabinet Deloitte. Format PDF, 102 pages.

[3« Il y aurait actuellement environ 500 millions de photocopies faites par an. » (rapport p. 21)

[4Pas de remise à plat de l’existant, donc.

[5En termes d’efficacité de la Justice, pour les justiciables comme pour les professionels du droit extérieurs, un redéploiement serait infiniment préférable à une diminution (voir infra).

[6Il faudrait aussi penser aux greffiers et agents administratifs, éternels oubliés des réformes de la Justice alors qu’ils en sont un élément essentiel et qu’ils sont au moins aussi surchargés que les magistrats.

[7Tout à fait exact, hélas ...

[8L’interopérabilité recouvre ici un sujet sensible, car il est question ici, en réalité, d’interconnexion de fichiers nominatifs sensibles. Voir p. 18 pour les aspects Informatique et libertés.

[9Open Source : les gendarmes ouvrent la route / Philippe Davy avec Anicet Mbida, 01 Informatique n° 1799 28 janvier 2005.

[10Pour un exemple des erreurs contenues dans le STIC, voir cet article de la LDH de Toulon.

[11Voir aussi cet article de la LDH de Toulon.

[12JO Lois et décrets n° 289 du 12 décembre 1996 p. 18178.

[13JO Lois et décrets n° 53 du 4 mars 2003 p. 3783 texte n° 1.

[14Le rapport d’audit donne sur ce sujet des détails gênants : « Une partie des procédures reçues par les parquets font l’objet d’un simple compostage (apposition d’un numéro et d’une date) sans enregistrement informatique. Il s’agit des procédures sans auteur identifié portant sur des faits qualifiés de peu de gravité. L’absence d’enregistrement concerne 60% des 3 millions de procédures sans auteur identifié qui parviennent chaque année dans les parquets. Elle est due à des insuffisances d’effectifs qui affectent les greffes des tribunaux. De fait, chaque année environ 1,8 millions de procédures ne sont pas enregistrées et de facto peu ou pas traitées. Elles font immédiatement l’objet d’un classement matériel et ne donneront éventuellement lieu à un nouvel évènement que dans les cas où la victime sollicite une copie de sa procédure ou qu’un mis en cause reconnaît avoir commis des infractions non élucidées à l’origine. ».

[15Projet de loi tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale : question écrite n° 26093 de Mme Sandrine Hurel (Seine-Maritime - SOC) publiée dans le JO Sénat du 1er février 2007 p. 215, réponse du ministère de la Justice publiée dans le JO Sénat du 5 avril 2007 p. 743.

[16Loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale (JO Lois et décrets n° 55 du 6 mars 2007 p. 4206 texte n° 5).

[17Les gras sont de nous.

[18Une des conclusions du dossier de droit comparé sur la dématérialisation des procédures pénales joint au rapport d’audit (pp. 47 à 57) est justement que « tous les programmes étudiés ont pris du retard sur ce qui était initialement prévu » ...

[20La lecture ou l’écoute des témoignanges valent également le coup. Derrière le langage de satisfaction officiel, on comprend les sous-entendus, notamment en terme de personnel nécessaire pour la numérisation des dossiers (le gras est de nous). « Eric Negron, président du TGI : Nous avions monté un projet de numérisation pour le service de l’application des peines initialement, parce que le tribunal de l’application des peines est situé à Châteauroux et que nous avons deux gros établissements pénitentiaires, avec au total 650 détenus. La Chancellerie a retenu ce projet de numérisation et nous a désignés comme site pilote. L’expérimentation a donc commencé fin mai (2007) et déjà, au bout d’un mois et demi d’expérimentation, on a un bilan très positif par rapport à la numérisation des procédures pénales. Pour les dossiers d’application des peines, ça a permis un travail de mise en commun très valorisant entre les magistrats et le greffe. Il a fallu créer une nomenclature des dossiers de l’application des peines, qui n’existait pas, comme pour les dossiers d’instruction, avec les cotes A, B, C, D. Ce travail a été mené à bien par les JAP [juges de l’application des peines] et le greffe. A partir de cette classification des pièces du dossier de l’application des peines, la numérisation a été effectuée. Elle est très très simple, et très rapide : c’est comme l’utilisation du photocopieur. Nous avons eu l’aide des chefs de cour, avec l’attribution d’un vacataire. C’est vrai que numériser les dossiers existants, sans une aide extérieure, c’est presqu’impossible pour le greffe qui travaille à flux tendus, et grâce à cette vacataire, on a commencé à numériser les dossiers existants. On espère, compte tenu de la capacité à numériser, pouvoir finir cette opération vers la fin septembre, début octobre, pour vraiment, à partir de là, délivrer sur cd-rom toutes les pièces des dossiers [NB de l’auteur : il ne s’agit donc pas ici d’un extranet contenant tous les documents et permettant en ligne toutes les démarches et procédures réalisables à distance — on en est loin, et il ne s’agit que d’un projet très local], cette délivrance pouvant être faite pour les avocats, mais aussi pour la chambre de l’application des peines, et pour les collègues des parquets, qui peuvent eux accéder aux dossiers, via le serveur, sachant que le dossier est numérisé sur un serveur, accessible via le réseau local. »

[21La présidente du TGI rend sa copie... / Yannick Périé, Le Journal de millau, 18 janvier 2007. Extrait : « Un an après l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), imposant la réduction des frais et toujours plus d’efficacité, on parle plus que jamais de « performances » au tribunal de grande instance de Millau. »

[22Un article de ce dossier du Figaro est par exemple titré : "Une affaire sur trois classée sans suite à Montpellier". L’article détaille : « "D’après la dernière circulaire budgétaire, le ratio magistrats/fonctionnaires dont nous bénéficions place la cour [de Montpellier] en avant-dernière position en France, signale Catherine Husson-Trochain, première présidente de la cour d’appel. Il nous manque plus de quarante personnes par rapport à la moyenne nationale !" [...] Finalement, résume Alain Mombel, président du TGI, "on joue à l’accordéon avec nos effectifs." » Un autre article explique : « Le taux de poursuite est largement conditionné par le nombre d’audiences possibles dans chaque tribunal. Et pour les augmenter, il faut du personnel, notamment des greffiers. Quelques centaines de magistrats et de greffiers ont été recrutés depuis 2002. "Mais la France compte 7500 magistrats, à peine plus qu’au XIXe siècle, se désole un ténor parisien, quand l’Allemagne en recense 17000." »

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