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Dernier ajout : 11 décembre 2017.

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L’"insécurité législative" : causes, effets et parades

Jeudi 21 juin 2018

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[NB 1 : cet article détaillé, et qui tente de faire un point exhaustif, est mis à jour régulièrement depuis sa mise en ligne en 2005. Pour les plus pressés, une bonne synthèse sur le problème, tirée du rapport 2006 du Conseil d’Etat consacré à la sécurité juridique (PDF), est disponible sur l’encyclopédie contributive en ligne Wikipedia.
NB 2 : cet article ne doit pas être interprété comme une validation de la théorie selon laquelle les effets de l’inflation normative seraient purement négatifs [1].
NB 3 : *tous* les systèmes juridiques sont touchés par ce phénomène]

Sommaire

Introduction

Refaire ou défaire ?

Un droit peu clair et en perpétuelles correction et inflation

Des textes d’application très lents à paraître

Une complexité structurelle

Quelles parades ?

Introduction

Juste une illustration : début mai 2004, au cours de ma veille juridique quotidienne, je suis tombé sur une perle. Une perle du service de presse du cabinet de Patrick Devedjian, ministre de l’Industrie, à propos de la loi sur la confiance dans l’économie numérique (LCEN) [2] :
« Le texte n’est pas parfait, mais il a le mérite d’exister. Il devra sans doute évoluer car ce sont des technologies dont on ne maîtrise pas toutes les conséquences. » [3]

Ce texte semblait en effet, pour le moins, mal rédigé. Mais que son « mérite » réside dans le fait d’exister, qui plus est pour être modifié, me laissa songeur... Ce n’est pas le seul texte mal rédigé, très loin de là. En fait, l’instabilité et l’inflation législatives se combinent à une lenteur d’application de la loi et, même si éditeurs, documentalistes et veilleurs arrivent tant bien que mal à suivre le mouvement, in fine, c’est la qualité de la loi et son application même qui sont en cause.

Un article de 20 minutes du 23 février 2007 [4] montre que rien n’a changé trois ans après, tout en fournissant des chiffres récents :

  • « selon une étude du secrétariat général du gouvernement, 10% des articles des 62 codes existants changent chaque année en moyenne »
  • « les lois en attente de décrets auraient ainsi augmenté de 169 en 2002 pour atteindre 226 en 2006 »
  • « le principal défi pour le Parlement dans les années à venir va être de faire baisser le temps passé au vote des lois. Au bénéfice du contrôle de leur application ».

Rebelote en 2013 : une enquête des Echos [5] montre à la fois :

  • que certes, le Gouvernement est désormais conscient des effets négatifs (notamment en termes de coûts financiers [6]) de cette surproduction normative [7] et lutte contre (voir infra Quelles parades ?)
  • mais les effets de cette lutte, de l’aveu même des dirigeants de ces organismes, sont très limités (là aussi, voir infra Quelles parades ?). C’est le processus même de création des lois et règlements, lié à notre type de société (société médiatique, jeu des groupes d’intérêt, etc. : voir infra), qui semble plutôt en cause.

Nous sommes maintenant en 2018 et le problème — en est-ce véritablement un ?, pour le savoir, lisez plus avant cet article — n’a fait, comme prévu, que croître. Le projet de loi Pacte [8] a atteint le record (temporaire, de toute évidence) de l’inflation législative avec ses 962 pages (PDF), exposé des motifs compris. Pour comparer ce qui est comparable, donc avec un projet de loi fourre-tout en droit des affaires, le projet de loi Macron du 11 décembre 2014 pour la croissance et l’activité faisait (seulement !) 516 pages et le projet de loi Nouvelles régulations économiques (NRE), un texte qui en son temps (2001) avait défrayé la chronique, ne comportait que 63 pages !

Question statistiques et rapports, la page Evolution du volume des textes sur le site Legifrance est très riche et instructive et illustre elle aussi le mouvement constant et croissant des normes.

Refaire ou défaire ?

Premier reproche souvent lu : les nouveaux textes refont — défont ? — souvent un travail déjà fait par les textes existants ou bien — le plus souvent avec bien plus de nuance — par la jurisprudence.

Lire par exemple, toujours à propos de la LCEN :

  • dans la Recommandation du Forum des droits sur l’Internet à propos du projet de LCEN présenté par le Gouvernement, le point "La lutte contre les contenus illicites (articles 2 et 3 du projet)". [9]
  • dans la Réaction du Forum des droits sur l’internet suite à l’adoption de la LCEN par le Sénat en seconde lecture (24 avril 2004), le 6e paragraphe du point 2) (délai de prescription des infractions de presse) [10].

Faire des lois pour leur effet médiatique et arbitrer entre les groupes d’intérêts

Deuxième reproche : on ne cherche guère à améliorer ou peaufiner les textes, mais seulement à les sortir à temps pour qu’ils fassent leur effet médiatique, pour tenter de prouver à l’opinion que le politique agit. On pourra toujours les corriger après. Comme l’écrit le professeur de droit public Guy Carcassonne [11] : « Tout sujet du "vingt heures" est virtuellement une loi. Il faut mais il suffit, qu’il soit suffisamment excitant, qu’il s’agisse d’exciter la compassion, la passion, ou l’indignation, pour qu’instantanément se mette à l’œuvre un processus [...] qui va immanquablement aboutir au dépôt d’un projet ou d’une proposition. [...] La boussole principale de l’action politique est devenue aujourd’hui non pas sa pertinence ou sa rationalité, mais le pronostic fait sur l’impact médiatique qu’elle aura. [...] Sinon, par exemple, la réforme des successions n’aurait pas attendu si longtemps. »

On ne cherche plus à élaborer un texte doté d’une cohérence profonde, que l’on retrouve dans tous ses articles, mais à arbitrer tant bien que mal un match de ping-pong entre groupes d’intérêt et/ou transposer à tout prix — car très en retard — une directive européenne. Sans parler des lois mémorielles, qu’on ne traitera pas ici.

On peut même se demander de quel arbitrage il s’agit : le groupe le plus écouté in fine semble souvent être celui qui parle le plus fort ou le dernier. Comme l’écrit avec humour Jean-Christophe Bobable à propos de la deuxième "première" lecture du projet de LCEN à l’Assemblée nationale : « Suivre les yeux fermés une position recommandée par un acteur unique, sans réel débat, peut quelques fois avoir un effet indésirable. » [12] M. Bobable avait peut-être écouté l’oracle, car la disposition sur la responsabilité des hébergeurs dont il parlait sera finalement fortement limitée par l’interprétation qu’en donnera le Conseil constitutionnel [13].

On peut prendre un exemple plus récent avec les lois successives sur la récidive. C’est Robert Badinter, ancien ministre de la Justice, qui s’en charge [14] : « Devant la vague émotionnelle que suscite un crime odieux, les femmes et les hommes politiques se sentent interpellés. La réponse la plus simple consiste à dire : faisons une loi pour éviter que cela se reproduise. Regardons ce qui est advenu depuis 2002 en matière de récidive, notamment celle des délinquants sexuels. Alors que la loi Guigou de 1998 avait déjà instauré un suivi socio-judiciaire, on a voté successivement les lois Perben 1 et 2, la loi sur la récidive de 2005, celle sur la prévention de la délinquance en mars 2007, un nouveau texte à la session extraordinaire de juillet, et on nous annonce une nouvelle loi à la rentrée parlementaire !
La multiplication des lois, sans chercher à s’assurer de leur efficacité, engendre un désordre législatif préjudiciable. Trop de lois nuisent à la Loi. Quel bilan a-t-on fait de l’ensemble de ces textes ? Quelle a été l’effectivité de leurs dispositions ? On est entré dans un système où la loi devient un mode de communication politique [15]. Mieux vaudrait s’assurer de sa mise en oeuvre. »

Un droit peu clair et en perpétuelles correction et inflation

Reproche n° 3 : une réflexion et une rédaction souvent bâclées, donc des corrections, donc des modifications à n’en plus finir, donc une difficulté croissante à comprendre le sens du texte et, in fine, plus guère de sécurité juridique. Ceci, en contradiction avec l’exigence de qualité de la loi requise par deux des plus hautes juridictions : le Conseil constitutionnel, depuis son affirmation d’un « objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi » [16] voire d’un principe de clarté de la loi [17] ; et la Cour européenne des droits de l’homme, dont l’exigence de qualité de la loi correspond à « un droit qui soit à la fois accessible, précis et prévisible pour le justiciable » [18]. Selon le chapitre II "La qualité de la norme fiscale" du XXe rapport du Conseil des impôts [19] : « Les règles qui s’imposent au législateur national afin d’assurer l’intelligibilité de la loi fiscale demeurent relativement lâches. Le récent principe constitutionnel "d’accessibilité et d’intelligibilité" de la loi n’a fait l’objet que d’une application limitée à ce jour. » Dit plus clairement, dans la bouche du président du conseil des prud’hommes de Paris [20], cela donne : « Le pire ennemi des juridictions, c’est la multiplicité des textes applicables, souvent ambigus et mal rédigés. » Ou encore par Arnaud Gossement, avocat spécialiste du droit de l’environnement [21] : « Tout juriste sait bien que la multiplication des mesures de simplification a généralement pour effet de ... compliquer le régime juridique ainsi traité. »

Quatrième reproche : l’inflation législative, déjà décriée, a atteint ces dernières années des sommets (et devrait continuer sur cette lancée). Selon Hervé Moysan, éditeur responsable du JurisClasseur Codes et lois : « Si [le JurisClasseur Codes et lois] connaissait de l’ordre d’un peu plus de 5 000 modifications annuelles dans les toutes dernières années de la décennie 1990, il en connu près de 10 000 en 2000 et en connaîtra probablement plus de 15 000 en 2004, dont la moitié sont intervenues durant le seul été 2004. [...] L’étude du processus normatif français conduit à dresser un constat extrêmement sévère : ses déficiences introduisent de très nombreuses incertitudes et malfaçons dans le corpus législatif et réglementaire, lesquelles sont autant d’obstacles à l’accessibilité et à l’intelligibilité de la loi. [...] La codification systématique et statique (dite « à droit constant ») apporte d’ailleurs sa contribution en constituant un formidable accélérateur des maux dont souffre le corpus législatif et règlementaire français : inflation et plus encore instabilité ; augmentation considérable du volume des textes ; hyper-spécialisation et fragmentation du droit au détriment du droit commun ». [22]

C’est ainsi, pour continuer avec l’exemple de la LCEN, que les promoteurs mêmes de l’amendement qui a modifié, pour les médias en ligne, le délai de prescription des délits de presse, évoquaient clairement, alors que la loi n’était même pas encore passée devant le Conseil constitutionnel, qu’il allait peut-être falloir la modifier ... « Toute loi est faite pour évoluer, celle sur la liberté de la presse de 1881 comme celle sur l’économie numérique », disait, le 25 mai le ministre délégué à l’Industrie Patrick Devedjian, invité du Forum des droits sur l’Internet (FDI). Quant au sénateur René Trégouët, il reconnaissait : « C’est vrai que la portée de ce texte pose un autre problème .[...] La lacune, c’est de ne pas mettre sur un pied d’égalité la presse en ligne et la presse traditionnelle ». [23] En un mot, pour reprendre le terme utilisé par Cyril Rojinsky, membre d’un groupe de travail au FDI, l’"amendement Trégouët-Devedjian" était « précipité » [11].

Les origines de cette "insécurité" législative : « La loi, résultat d’un compromis entre les intérêts des groupes de pression » (A. Lucas) et produit d’« une société toujours plus complexe » (rapport 2006 du Conseil d’Etat)

Bien des acteurs et commentateurs ont stigmatisé l’élaboration de la LCEN, mais on pourrait étendre le procès à bien d’autres textes, non seulement français mais également communautaires. Le noeud du problème réside probablement dans l’évolution et la "complexification" croissantes des techniques, des moeurs et de nos sociétés [24] en général, qui se traduisent par une "complexification" du droit. C’est ce qu’illustre en détail le rapport 2006 du Conseil d’Etat. Certes. Mais des auteurs notent aussi que la loi n’est plus un équilibre savant ou une synthèse mûrement réfléchie, comme le Code civil de 1804.

Le Conseil d’Etat, dans la partie Etudes de son rapport public 2006, intitulée "Sécurité juridique et complexité du droit", s’est penché sur la question de l’inflation et de l’insécurité législatives, et le Rapport au Premier ministre du groupe de travail chargé d’une réflexion sur les suites du rapport public 2006 du Conseil d’Etat. La première partie du rapport 2006 s’intitule « La complexité croissante des normes menace l’État de droit » et cite principalement :

  • la « multiplication des sources externes et internes du droit, en même temps que l’apparition de nouveaux domaines » parmi les facteurs de la complexité croissante du droit, avec au premier plan la progression, de pair avec la libéralisation économique, de la régulation par des autorités administratives de pans entiers du droit (droit boursier (AMF), droit de l’énergie (CRE), droit des télécommunications (ARCEP), informatique et libertés (CNIL), ...) et l’intégration du droit communautaire au droit national (transposition des directives et application des règlements commuanutaires)
  • « l’apparition de nouveaux domaines de législation parfois complexes et difficiles comme le droit de la concurrence, le droit monétaire et financier dans un contexte ouvert, les biotechnologies [...] »
  • les « transferts successifs de pouvoirs et de compétences en faveur des collectivités territoriales »
  • enfin, « la force symbolique de la loi [, qui] reste prégnante dans la culture juridique française. Il en résulte une demande sociale importante tant est ancrée la croyance selon laquelle la loi vient à bout des difficultés, qu’elle est une solution, une garantie ou, en quelque sorte, une thérapeutique. »

Le rapport 2007 du Conseil d’Etat, même s’il n’est pas centré sur le problème, évoque deux autres origines de l’inflation normative — et donc de l’insécurité juridique qui en résulte :

  • des « dispositions dont l’utilité et la pertinence sont douteuses » [25]
  • « la tendance de l’administration à prendre des textes d’un niveau supérieur à celui qui résulte de la hiérarchie des normes. Souvent, la loi empiète sur le domaine du règlement. Mais les administrations semblent aussi considérer qu’il est plus facile de prendre un décret qu’un arrêté et juridiquement plus sûr de recourir à un décret en Conseil d’État qu’à un décret simple, même lorsque les mesures sont de faible importance et ne soulèvent pas de difficultés. Le Conseil d’État se trouve fréquemment saisi de dispositions qui sont de l’ordre de la recommandation ou de l’explication pédagogique et qui pourraient être édictées par de simples circulaires ministérielles [26]. Cette pratique favorise la prolifération des règles, en raison de la reproduction fréquente de la norme surclassée dans le texte de rang inférieur. Elle introduit la confusion juridique, freine les nécessaires adaptations et contribue à engorger le Parlement et le Conseil d’État. »

Dans son rapport 2007, le Conseil d’Etat note toutefois : « Saisi du troisième projet de loi de simplification du droit et de plusieurs ordonnances ou décrets pris au titre des deux lois précédentes, [le Conseil d’État] a approuvé cette démarche, mais a constaté que les ambitions de ces textes demeuraient modestes : il s’agit souvent de catalogues inapplicables ». Il souligne que les résultats de cette recherche de simplification sont souvent « ambigus ou contrastés » et que « les simplifications administratives pour les usagers ne vont pas souvent de pair avec la simplification du droit, laquelle est d’ailleurs difficile à mener à bien dans une société toujours plus complexe ».

Pour le professeur André Lucas, « décisif est, hélas, le triomphe du "lobbying" [...]. La loi est le résultat [...] d’un compromis entre les intérêts des différents groupes de pression identifiés comme tels. [...] C’est vrai tout particulièrement dans le domaine de l’adaptation du droit d’auteur à l’environnement numérique. Les enjeux sont en effet tellement importants que les grands opérateurs veulent peser de tout leur poids sur la règle du jeu, comme on l’a vu à Bruxelles avec les directives sur les programmes d’ordinateur, les bases de données ou le commerce électronique ou avec la proposition de directive sur la société de l’information, qui ont donné lieu à un "lobbying" frénétique » [27]. C’est si vrai qu’une thèse, soutenue le 22 novembre 2007, a été consacrée à ce phéomène : L’influence des groupes de pression sur l’élaboration des normes : Illustration à partir du droit de la propriété littéraire et artistique par Jean Lapousterle [28]. La présentation de l’ouvrage par l’éditeur est explicite :

« Les compétitions de chaque groupe rival, pour obtenir la norme qui lui est la plus favorable ou la moins contraignante, sont reçues, voire encouragées par les pouvoirs publics (Commission CE, gouvernement, ministères concernés). Ce qui en soi, mettant le pouvoir normatif au contact des professionnels, est bon ; mais conduit à des effets pervers redoutables : à force de transactions, concessions sur telle loi, tel article, tel paragraphe, tel signe de ponctuation, la norme devient complexe, obscure, difficile à appliquer et interpréter. C’est le premier effet pervers.
En outre, pour que personne ne soit vaincu, les autorités normatives ont alors une tendance à prendre des textes qui ménagent tout le monde : il y a un droit à ceci, mais aussi à cela ; il y a ce principe, mais attention à l’exception, etc. De sorte que les normes s’annulent et que la loi ne donne plus de directions nettes. »

A propos de de la loi fiscale, le Conseil national des impôts, dans son XXe rapport précité, écrit : « L’activité de lobbying exercée autour des parlementaires et de l’administration peut susciter des articles additionnels en grand nombre au moment de la discussion des projets de lois de finances » et « La place croissante prise par le droit communautaire en matière fiscale n’a pas contribué à améliorer la qualité de la norme ». A tel point que « L’insuffisante qualité des textes fiscaux débouche sur un contentieux fiscal important ».

Un juriste membre de l’équipe éditoriale de l’éditeur Legiteam écrivait quant à lui, dans LegalBizNext : « Si nos gouvernants croient que c’est en édictant des lois importantes à la va-vite et en les rédigeant sans une réflexion approfondie préalable qu’ils auront de bonnes bases juridiques, ils devraient réviser leurs classiques et prendre exemple sur Napoléon et le Code civil de 1804 ... » [29]

Et le Conseil d’Etat d’aller dans le même sens dans son rapport public 2006 : « Les caractéristiques propres aux sociétés démocratiques, et notamment la nécessité de communiquer autour de la loi, la portée symbolique qu’elle revêt, les remises en cause dont elle est fréquemment l’objet à l’occasion de changements de majorité contribuent enfin, tantôt légitimement, tantôt de façon pathologique, à l’instabilité de la norme.
Ces dernières contraintes peuvent en effet, quand elles ne sont pas maîtrisées, conduire à des dérives, et à un dévoiement de l’usage de l’instrument normatif, soit qu’une préséance excessive soit donnée au souhait de communication, soit qu’en vue de satisfaire des groupes de pression [30] ou l’opinion en général, on fasse voter des réformes avant de les avoir suffisamment pensées, ou bien encore qu’on se propose de faire jouer à la loi un rôle qui n’est pas le sien, dans une société sensible aux symboles. »

Enfin, l’article de 20 minutes précité ajoute quelques raisons "techniques" de l’inflation législative :

  • « plus le gouvernement fait du forcing, plus les parlementaires bloquent »
  • « l’informatique permet aussi de dégainer très vite autant d’amendements qu’il y a de députés et de sénateurs qui s’opposent à un projet ».

Des textes d’application très lents à paraître

Les textes d’application (décrets, arrêtés) sont souvent nécessaires pour faire appliquer des pans entiers des lois. Pourtant, des délais de plusieurs mois sont de facto "normaux", et des délais de six mois ou un an pour prendre tous les textes d’application d’une loi sont fréquents. (Ce qui n’empêche pas qu’on sait aller très vite dans certains cas.)

D’après le Sénat, fin 2004 [31] :

  • le délai de publication des textes réglementaires d’application, en 2003-2004 est, dans 25% des cas, supérieur à 6 mois (ce taux était de 17% en 2002-2003)
  • le stock de lois en attente de textes d’application, la plus ancienne datant de 1984, est fin 2004 de l’ordre de 200.

La même étude annuelle du Sénat publiée fin 2007 donnait, selon l’article des Echos du 4 décembre [32], ceci : les lois votées en urgence sont moins bien appliquées que les autres. D’une manière générale, note le Sénat, « il est préoccupant de noter que le taux d’application des lois votées après déclaration d’urgence, procédure emportant présomption de diligence du suivi réglementaire, est revenu, de 2005-2006 à 2006-2007, de 25% à 16% ». Cela va même plus loin puisque « sous la XIIe législature, la proportion de lois votées selon la procédure de droit commun devenues pleinement applicables (46%) est beaucoup plus forte que celle des lois votées en urgence (11 sur 66, soit 16%). [...] Au 30 septembre 2007, [...] aucune loi votée en urgence l’année dernière n’était totalement applicable. Huit étaient partiellement applicables : 20% des 15 mesures prévues par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (Tepa) ; 25% des mesures relatives au logement opposable... et 5 sont totalement inapplicables, notamment la loi relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats (loi post-Outreau). »

Comme le constate par lui-même le député Thierry Mariani [33], un délai d’un an est courant en matière de droit des étrangers. Même s’ils ne sont parfois pas à jour, les échéanciers de parution des décrets d’application (consultables avec les grandes lois et ordonnances, dans la rubrique Dossiers législatifs de Legifrance, ou par la liste globale suivante, par n° de loi/ordonnance) permettent de se rendre compte des délais courants. Exemple avec l’échéancier de mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration et au séjour des étrangers en France.

Ainsi, M. Mariani, rapporteur de la loi sur l’immigration du 26 novembre 2003, et de son application, constatait en novembre 2004 qu’« en octobre [2004], tous les textes prévus étaient en attente, hormis des décrets d’application de la loi sur l’asile et un arrêté énumérant neuf péages autoroutiers, paru en juillet. » Face à cet « apparent enlisement », M. Mariani a posé « pas moins de 127 questions, dont 125 questions écrites, du 20 janvier au 30 novembre 2004 ». [...] Les ordonnances et principaux décrets d’application auront été publiés en novembre et décembre 2004, soit de onze à treize mois après la promulgation de la loi. »

Les raisons de cette lenteur selon M. Mariani sont :

  • « des difficultés de rédaction ou de choix de mise en œuvre »
  • « l’innovation juridique. Elle suppose de définir des procédures de décision, des circuits administratifs, des autorités de gestion dotées des moyens nécessaires »
  • les « "bogues" de la coordination interministérielle »
  • « L’application de la loi n’est pas seulement la rédaction de textes, mais une volonté d’agir. [...] Pour répondre à la volonté politique du législateur, les moyens humains et matériels [34] ne sont pas moins importants que les actes réglementaires ». Dès lors, il faut du temps pour mettre en place ces moyens et les contraintes budgétaires peuvent également peser.

Le problème n’est pas limité au droit des étrangers. Il gêne également beaucoup les acteurs du monde desaffaires. Ainsi que le note Jean-Philippe Dom, maître de conférences à l’Université de Caen, dans Lexbase Hebdo édition Affaires n° 146du 9 décembre 2004, à propos de l’ordonnance du 24 juin 2004 portant réforme du régime des valeurs mobilières [35] « Le paradoxe de ce texte est de voir son application suspendue à un décret dont la parution devient dangereusement tardive. Ce décret devait initialement être publié dans les jours qui suivaient l’ordonnance. Les praticiens restent dans l’expectative, car le texte se fait attendre. Cela est particulièrement problématique pour les émissions nouvelles et, plus spécifiquement, pour les émissions d’actions de préférence. En effet, pour ces dernières, une réponse, du 14 octobre 2004, à la question posée par monsieur Adnot, précise une solution admise par la doctrine concernant l’application de la loi dans le temps [...] : "l’entrée en vigueur des dispositions du premier alinéa de l’article L. 228-15 du Code de commerce est liée à la publication du décret d’application, qui devrait intervenir dans les prochaines semaines". »

Plus récemment, un commentaire du 8 novembre 2007 sur le blog d’Hervé Novelli, secrétaire d’Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur expliquait :

« La loi dite TEPA [36] nous a annoncé qu’il serait possible d’utiliser l’ISF à hauteur de 50 000 000 euros pour financer des start-ups, lorsque l’on a une activité de business angel. Mais, à ce jour, nous n’avons toujours pas les décrets donnant les modalités précises, et sommes donc dans l’incapacité d’investir. Pire, cela peut retarder des investissements, dans l’espoir d’une mesure dont on ignore encore le détail précis des conditions d’application, ni si le décret sortira avant la fin de l’année, ou plus tard. [...] Le tout étant aux mains d’une Direction de la législation fiscale (DLF) qui est muette ... »

Cette frénésie législative et réglementaire ne bénéficie pas, en tout cas, à ses auteurs, les pouvoirs publics. Il faut au minimum plusieurs mois aux directions ministérielles pour publier les circulaires d’application d’une réforme, et ces derniers temps, celles-ci, devant les difficultés de compréhension de certaines lois, se multiplient. Robert Pandrau, député et partisan d’un plus grand contrôle de l’immigration et partant satisfait de l’adoption de la loi sur l’immigration de 2003 précitée, soulignait pourtant « la difficulté, pour les fonctionnaires chargés d’appliquer les textes, de s’adapter en permanence à des changements incessants de réglementation ».

Une complexité structurelle

Le professeur Rolin, dans un billet assez contestataire et très développé [37], avance d’autres jugements et d’autres explications sur cette complexification du droit. Explications qui lui semblent plus fondamentales que les précédentes.

Le Pr. Rolin part de l’exemple suivant pour trouver une valeur positive à la complexification du droit [38] :

« En 1953, date de la création des Tribunaux administratifs, il existait une seule procédure propre à permettre de suspendre l’exécution d’une décision. Un demi siècle plus tard, le Code de justice administrative contient plus de quinze procédures de référé qui peuvent à avoir cette finalité, soit exclusivement, soit au sein d’un ensemble plus large de pouvoirs dévolus au juge.
Cet exemple, parmi beaucoup d’autres, est de nature à montrer que l’évolution d’un système juridique vers plus de complexité est une tendance indéniable. Mais, cet exemple, à la différence de la plupart de ceux qui sont contenus dans le rapport du Conseil d’Etat pour l’année 2006, intitulé « sécurité juridique et complexité du droit » permet de fournir une réflexion plus nuancée sur la nature et les effets de la complexité en matière normative.
Qui peut en effet contester que, malgré cette complexité accrue, le système général de suspension de l’exécution des actes administratifs a connu une amélioration incontestable, du moins si l’on se place du pont de vue des justiciables ? C’est donc que la complexité a une fonction positive, même si elle a corrélativement un coût : l’accès à ce type de procédure est aujourd’hui de plus en plus périlleux pour un requérant dépourvu d’avocat car seul un professionnel du droit est en mesure d’en sécuriser la mise en œuvre. »

F. Rolin voit d’autres aspects positifs à la complexification du droit :

  • « si même la simplicité de la norme peut traduire la simplicité du système juridique, c’est généralement dans un Etat autoritaire qui se défie du pouvoir de l’interprétation qui généralement lui échappe. [...] Ensuite parce que le faible nombre de normes contenues dans un système juridique ne traduit généralement pas sa simplicité mais plus souvent une situation de blocage et de crise »
  • « la prolifération de la norme, son instabilité, sa complexité, on les trouve tout autant dans le droit savant et maîtrisé par la technostructure ». Et le Pr. Rolin de citer le taux impressionnant de modifications récentes dans la partie Réglementaire du Code de justice administrative, partie pourtant rédigée par ... le Conseil d’Etat lui-même !

Le Pr. Rolin en arrive ainsi à penser que « l’appréciation de la complexité des systèmes juridiques ne peut pas être univoque : [...] elle est à la fois une nécessité systémique et une menace qu’il faut parvenir à sinon à juguler, du moins à limiter dans ses effets indésirables ». Ce qui l’amène à juger sévèrement les remèdes proposés par le Conseil d’Etat dans son rapport 2006 : « [ce] rapport s’inscrit dans une perspective bien différente dont la thématique essentielle est la déploration de la dégradation de la qualité de la norme juridique, et dont les propositions de solution reposent sur une vision désespérément traditionaliste : études d’impact de la loi, meilleur travail intergouvernemental, etc.
Tout cela ne fonctionnera pas, ou n’aura que des incidences marginales. »

En effet, selon F. Rolin, il y a « deux phénomènes majeurs qui sont à la source de la complexité :

  • la déconcentration du pouvoir réglementaire et "quasi-réglementaire" (autorités administratives indépendantes avec leurs décisions, recommandations, avis et autres guides)
  • la multiplication des systèmes juridictionnels. Il ne fait pourtant pas de doute que la multiplication des instances juridictionnelles, nationales et internationales, leurs interférences de compétences, et la compétition à laquelle elles se livrent pour asseoir leur pouvoir et faire prévaloir de leurs solutions est aujourd’hui un des enjeux majeurs de la complexité du droit ». Le professeur Rolin fait ici allusion aux luttes d’influence auxquelles se livrent les droits locaux (collectivités territoriales), nationaux, communautaires/européens, américain, de common law, romain et enfin international.

Quelles parades ?

Les pouvoirs publics tentent toutefois de réduire ces retards. Ainsi, la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 [39], dispose ainsi que le gouvernement présentera au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi, dans un délai de 6 mois suivant la date de son entrée en vigueur. Cette innovation résulte notamment des efforts de longue date du Sénat et de l’Assemblée nationale pour veiller à l’application des lois. Or, comme le constate implicitement le sénateur Gérard Cornu (UMP) dans sa question écrite de 2007 [40], ce rapport n’a jamais été publié. Le Gouvernement répond simplement au sénateur qu’ « il trouvera un bilan de l’application de l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 dans la synthèse des travaux des commissions permanentes du Sénat au 30 septembre 2006 (58e rapport, année parlementaire 2005-2006) présenté à la conférence des présidents du 29 novembre 2006 ».

Le 17 janvier 2006, Jean-François Copé, alors ministre délégué à la Réforme de l’État, indiquait lors d’une conférence de presse, où il avait manifesté son intention de lutter activement contre la « prolifération des textes », qu’un nouveau projet de loi de simplification du droit était en cours d’élaboration. Il souhaitait en réduire le flux « de l’ordre de 20 % par exemple ». « Pour ce faire, le Premier ministre a demandé en octobre dernier au secrétaire général du gouvernement d’étudier des mesures permettant de mieux maîtriser la production de textes. [Le ministère de la Réforme de l’Etat] planche également sur ce sujet. Sur la base de ces réflexions un plan d’action très précis sera prochainement proposé pour répondre à cet enjeu. Beaucoup a été écrit jusqu’à présent, mais sans solution opérationnelle réellement efficace. »

On peut également citer la https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000265787&dateTexte=&categorieLien=id qui demande instamment aux services ministériels de ne pas introduire dans les projets de loi des dispositions relevant du domaine du règlement — et non de la loi [41].

Autres initiatives postérieures :

  • le rescrit. Créé en 2006 par l’administration sous la seule forme du rescrit fiscal, il s’est ensuite étendu aux domaines social, boursier (AMF) [42] et de l’emploi [43]. Le rescrit permet aux administrés de demander à une autorité administrative de se prononcer explicitement sur l’application de certaines dispositions spécifiques du droit à leur situation de fait. La position prise par l’autorité l’engage pour l’avenir et garantit ainsi à l’administré une sécurité juridique
  • le projet de loi de simplification du droit de 2007, défendu par le député Jean-Luc Warsmann, président de la Commission des lois. Le texte supprime des lois obsolètes et — petite révolution — oblige l’administration à faire disparaître, à la demande d’un citoyen, des normes qui n’ont plus lieu d’être ou sont illégales
  • plus dirigiste et plus ambitieuse, la communication sur l’application des lois présentée par le Premier ministre François Fillon au Conseil des ministres du 13 février 2008, suivie d’une circulaire du 29 février 2008 en reprenant presque mot pour mot les termes :
    • « il [est] nécessaire de rattraper le retard pris dans l’application des lois votées sous la précédente législature, dont 20 % des décrets d’application n’ont pas été publiés à ce jour », ce qui — remarque personnelle — une façon de reconnaître officiellement la situation déplorable actuelle
    • d’où — rien que ça ! :
      • une « véritable obligation de résultat » de prendre les textes d’application des lois dans le délai maximum de six mois à compter de leur promulgation
      • désignation au sein de chaque ministère d’une structure responsable de la coordination du travail d’application des lois pour l’ensemble du ministère
      • réunion interministérielle de programmation après la promulgation de chaque loi
      • un point de situation trois mois après
      • et un bilan de l’application des lois semestriel, ministère par ministère, adressé au Parlement, remis à la presse et mis en ligne sur Internet
  • au Conseil des ministres suivant du 20 février, et en vue de la prochaine présidence française de l’Union européenne, une pression de nature similaire mais de degré semble t’il moindre a été mise sur les ministres avec la communication sur la transposition des directives et des décisions-cadres européennes présentée par le secrétaire d’État chargé des Affaires européennes
  • le gouvernement Fillon a ainsi mis en place en 2008 la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN). Présidée par Alain Lambert, président du Conseil général de l’Orne et ancien ministre du Budget, la CCEN conseille l’exécutif sur les textes en préparation touchant aux collectivités territoriales
  • la création d’une étude d’impact (juridique, économique) devant obligatoirement être présentée avec tout nouveau projet de loi. Entrée en vigueur début 2010
  • en novembre 2010, François Fillon a nommé le conseiller d’Etat Rémi Bouchez premier commissaire à la simplification. Il vérifie que les projets de décrets et arrêtés relatifs aux entreprises et aux collectivités territoriales aient fait un travail d’évaluation préalable, notamment financier, dans les ministères
  • une circulaire du 23 mai 2011 demande aux ministères de concentrer sur deux dates seulement dans l’année l’entrée en vigueur des normes concernant les entreprises : soit le 1er janvier, soit le 1er juillet. Ce qui équivaut donc à une entrée en vigueur différée pour les décrets et arrêtés concernant les entreprises. Et ceci deux mois minimum après publication JO
  • enfin, le gouvernement Ayrault a décidé, le 18 décembre dernier, « une série de nouvelles mesures destinées à endiguer le flux de nouvelles normes et à améliorer leur qualité. Une des idées retenues est de généraliser les études d’impact préalables à la publication d’un texte réglementaire ou transposant le droit communautaire » (Les Echos 19 février 2013).

Cependant, comme on l’a vu plus haut, ces tentatives ont peu d’effet. Ainsi que le note également et malicieusement Valérie de Senneville dans Les Echos du 9 octobre 2007 [44] à propos de la proposition de loi Warsmann de simplification du droit de 2007 : « Cette fois-ci, promis, juré, le droit va être simplifié [...]. Jean-Luc Warsmann en a fait un grand chantier de la législature. Mais ce premier message risque d’être brouillé : le gouvernement a fait introduire dans le texte parlementaire des amendements inattendus [...] sans grand rapport avec la simplification du droit. Résultat, un ensemble un peu hétéroclite qui oscille entre le fourre-tout et l’inventaire à la Prévert [...] ». Et elle enfonce le clou : « La précédente législature le Parlement avait adopté deux lois, en 2003 et en 2004, habilitant le gouvernement à simplifier le droit. En 2003, Jean-Pierre Raffarin avait publié une circulaire invitant ses ministres à mettre fin à "l’excès de réglementation". Il préconisait notamment la mise en place dans chaque ministère d’un fonctionnaire responsable de la qualité de la réglementation de son secteur. Autant d’initiatives, comme en avait pris avant lui Michel Rocard, Alain Juppé ou Lionel Jospin, qui sont restées de (bonnes) déclarations d’intention. »

Ces initiatives répétées limitent (un peu) la casse, mais ne changent pas grand’ chose au fond pour l’instant. Pour l’instant ... car le contrôle de la production normative des ministères par les services du Premier ministre a encore franchi un nouveau cran en 2012. Cette évolution vers un contrôle toujours renforcé et dans un cadre de restrictions budgétaires (RGPP devenue MAP) pourrait à terme finir par restreindre les moyens d’action normatifs des ministères. Mais il restera toujours le Premier ministre, Bercy fort probablement et ... le Parlement, constitutionnellement indépendant de l’exécutif.

Selon l’enquête des Echos de début 2013 citée en introduction de cet article, Rémi Bouchez reconnaissait, peu de temps avant de quitter son poste de commissaire à la simplification que « cela ne donne pas des effets spectaculaires », et le même sentiment mitigé existait à la CCEN.

Le professeur Yves Jégouzo, dans une tribune parue à l’AJDA du 5 octobre 2009 et titrée "Vous avez aimé les lois de simplification I et II ...", est encore plus tranchant : « Puisqu’il faut simplifier, la technique actuelle de la loi de simplification semble, au vu des deux premières expériences, une mauvaise façon d’y parvenir. Elle méconnaît tout d’abord l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité du droit. [...] Au-delà de la lisibilité, c’est la qualité même du travail parlementaire qui est en cause. [...] » Et Y. Jégouzo de rappeler que les propositions de loi, massivement favorisées et utilisées depuis 2009 et la réforme de la procédure parlementaire échappent :

  • à l’avis obligatoire du Conseil d’Etat
  • et aux études d’impact précitées.

A propos des analyses d’impact de la réglementation (AIR), un article du Centre d’analyse stratégique dans sa Note de veille de septembre 2009, intitulé Réglementer moins, réglementer mieux ? Les analyses d’impact de la réglementation ajoute, diplomate :

  • « il est très difficile d’apprécier si l’adoption de procédures d’analyse d’impact améliore réellement la qualité des politiques publiques »
  • « il convient de s’interroger sur l’efficacité des analyses d’impact au regard de "l’inflation normative" »
  • « mener une politique robuste d’analyse d’impact de la réglementation demande des moyens importants ».

Parade ou plutôt adaptation, cette "insécurité législative" est tout bénéfice pour les revues et newsletters juridiques [45], les seules publications françaises, avec quelques quotidiens généralistes et économiques de qualité, à ne pas présenter les réformes législatives trop rapidement et à la limite de l’erreur de compréhension. Même si les éditeurs juridiques se plaignent eux aussi de l’inflation législative, qu’ils ont de plus en plus de mal à suivre : ils publient alors des réformes, parues au JO en plein été, en addendum du Code de commerce Dalloz ou Litec au lieu de les consolider. Lire aussi le constat d’Hervé Moysan, éditeur responsable du JurisClasseur Codes et lois, dans le dossier spécial diffusépar les éditions du JurisClasseur dans leurs revues à l’automne 2004.

Tout bénéfice également pour les documentalistes juridiques, veilleurs sur le papier et l’Internet, qui trouvent là une nouvelle variante à leur métier de veilleur [46].

Les logiciels de veille [47] et les systèmes d’alerte (par e-mail ou fil RSS [48]) des sites publics et des plateformes en ligne des éditeurs apportent beaucoup pour automatiser et soulager la veille manuelle, ou transférer sur les utilisateurs finaux une partie — donc réduite — de la charge de travail, mais sans vraiment remplacer le travail des éditeurs, documentalistes et juristes spécialisés. De surcroît, bizarrement, les sites ministériels et les Bulletins officiels en ligne s’obstinent à ne pas s’équiper de fils RSS, une technologie devenue pourtant basique puisque le moindre logiciel de blog gratuit actuel inclut en standard le RSS.

Des solutions de fond pourraient résider dans la possibilité d’avoir, pour chaque date, l’état d’un article ou d’un texte,ainsi que pour chaque texte cité, le lien vers le texte intégral de celui-ci. Les liens de modification, abrogation et application donnés par l’interface "Autres textes législatifs et réglementaires"de Legifrance (dite "JORF Recherche texte simple") en sont loin. C’est pourtant techniquement faisable : Juripro le fait à partir des données de LEX et LEGI, et chez AustLII, le système "Point in time" le fait pour les textes australiens. Mais, même ainsi, il est probable que ce ne serait qu’un épisode d’une lutte de mesures et contre-mesures (ou, pour prendre une image militaire, de l’épée et du bouclier). Dès lors, les solutions de veille précitées, tant logicielles qu’humaines, resteront longtemps d’actualité.

NB : pour celles et ceux qui voudraient aller plus loin dans l’analyse du problème, une thèse (primée) a été publiée en 2009 sur le sujet : La sécurité juridique / Thomas Piazzon, [49]. L’ouvrage comporte comme il se doit une riche bibliographie (pp. 593-612). A noter que l’auteur n’est favorable ni à la consécration d’un principe objectif de sécurité juridique ni à la création d’un nouveau droit subjectif "à la sécurité juridique".

Emmanuel Barthe
documentaliste et veilleur juridique


Tout sur les retards des transports en commun d’Ile-de-France

RER en retard, bus annulé, métro escargot ... Pourquoi ? Que faire ?

Les raisons du calvaire des banlieusards et ce qui pourrait être fait

Dimanche 17 décembre 2017

Lire la suite »

Je n’avais plus été banlieusard depuis le début de mes études supérieures. Soit depuis trente ans.

Les prix de l’immobilier parisien étant ce qu’ils sont — en montée permanente, crise ou pas crise —, ma compagne et moi sommes partis en banlieue Est. Et comme j’ai aussi changé de poste, je me suis retrouvé pendant un an à 1h30 en transport en commun de mon poste à Issy-les-Moulineaux.

1h30 de trajet en banlieue parisienne ? Banal, me direz-vous. Oui, mais ...

Le constat : la RATP est en retard une fois sur trois

Selon Google Maps et l’application RATP pour smartphone, le trajet durerait 1h15.

En pratique, ai-je constaté, et selon les jours et les problèmes rencontrés par la RATP et la SNCF, ces 1h15 se transforment en 1h45 voire 2h [50]. Plus d’une fois sur deux, aucune annonce. Cela concerne aussi bien les RER que le métro ou les bus.

Alors plus on habite loin, plus on doit partir en avance pour ne pas arriver en retard. C’est la double peine.

Pourtant, les statistiques indiquent qu’en 2017, les Franciliens ne mettent en moyenne que 42 mn pour aller à leur travail, pas plus [51]. Il y a donc bien des gens qui mettent beaucoup plus que les autres pour aller à leur travail en IDF.

Et ne comptez pas trop sur votre voiture ou votre scooter. Les embouteillages autour de Paris le matin sont légendaires et cette légende est méritée. Imaginons que les embouteillages n’existent pas, vous auriez encore les pires difficultés du monde à vous garer près de votre travail. Très peu d’entreprises en IDF offrent une place de parking à chacun de leurs employés. Ce qui n’est guère surprenant vu le prix du mètre carré.

Quand je dis que RATP et SNCF sont souvent en retard, ce n’est pas mon imagination. Il y a des preuves tout ce qu’il y a de plus officielles :

Mon évaluation personnelle, c’est que :

  • dès lors qu’on prend 2 lignes de transport en commun pour se rendre à son travail, il y a une chance sur 4 pour qu’une des lignes ait un retard, même s’il n’est que de quelques minutes
  • à partir de 3 lignes, il y a une chance sur trois pour qu’une des lignes ait un retard
  • et si vous prenez 4 lignes comme ce fut le cas pour moi (bus puis métro puis métro puis bus), le risque augmente encore : il y a une chance sur deux pour qu’une des 4 lignes soit en retard.

Dans mon expérience, par exemple, les horaires des lignes de métro 12 et 8 ne sont pas fiables. Sur la 8, des retards de 15 à 20 mn le matin sont fréquents, de l’ordre de 1 fois sur 8, et des retards de 5 mn encore plus fréquents (1 fois sur 5). Pourtant, ce ne sont pas les pires [54]. Et les statistiques du STIF vont dans mon sens [55].

Le ligne 2 du métro parisien, à la limite de la surcharge le matin en semaine, est en retard une fois sur trois de quelques minutes sur le trajet Stalingrad-Etoile.

Pourquoi autant de retards ?

Pourquoi ces retards ? Les causes sont nombreuses. Pour faire court :

  • les pannes
  • les colis suspects
  • les malaises voyageurs
  • des incidents de saison :
    • les feuilles mortes sur les rails en automne
    • le gel sur les caténaires en hiver
    • déformation des rails avec la chaleur l’été
  • les grands travaux
  • un malus bien peu incitatif pour les transporteurs en cas de retards
  • une vétusté dûe à un sous-investissement chronique dans les voies et le matériel
  • et toujours plus de population et donc de voyageurs.

Voyons le détail et les explications des transporteurs.

Pannes, colis suspects et malaises voyageurs

La RATP et la SNCF parlent souvent d’ "incident d’exploitation" ou de "panne de signalisation". Sans autre explication. Cela peut recouvrir :

  • le retard d’un conducteur à prendre son poste
  • une extinction des signaux électriques (les trains doivent alors ralentir énormément et mettre beaucoup d’écart entre eux, pour éviter tout accident)
  • un vol de fils de cuivre (le long des lignes de train et métro, ça regorge de ce métal qui est devenu cher et cible de gangs)
  • ...

Les règles de sécurité (espacement entre les trains, en premier lieu) imposent alors un retard [56].

Il y a aussi les fameux "colis suspects" [57] qui obligent le transporteur à faire évacuer la rame/le train, à faire passer la police puis un démineur et donc à arrêter le trafic sur toute la ligne pendant une heure. Leur responsabilité n’est pas négligeable, loin de là, et nous usagers le constatons quasi-quotidiennement. Les alertes au colis suspect se sont multipliées depuis les attentats de 2015 : chaque jour, une petite quinzaine sont signalés sur l’ensemble du réseau, dont 6 à 7 pour les métros et les RER [58].

Il y a enfin le "malaise voyageur. Le conducteur n’étant pas secouriste, et le transporteur ne voulant prendre aucun risque, notamment en terme de responsabilité, le train est alors arrêté. Mais ce cas est nettement plus rare, selon mon expérience. Et peu contestable vu le danger de déplacer un malade sans avoir de connaissances médicales. A ceci près, tout de même, que les trains bondés à craquer sont source de malaises voyageur, avec de surcroît un effet cercle vicieux ...

Les feuilles mortes à l’automne, le gel en hiver, la chaleur en été ...

Côté RER (et non métro), la météo joue également un rôle clé, particulièrement à la mauvaise saison :

  • l’automne, même si la SNCF et la RATP font tailler les arbres donnant sur les voies, les feuilles mortes avec le vent finissent par couvrir les rails. Ça patine. Accélération et ralentissement prennent donc plus de temps et par sécurité, la vitesse doit être diminuée [59]
  • l’hiver, le gel sur les caténaires gêne la transmission de l’électricité aux pantographes. Les locomotives ont donc moins de puissance. La moindre côte peut les arrêter [60]
  • l’été, les chaleurs intenses amènent parfois les rails à se déformer [61]. Ils se dilatent (ou se rétractent à l’inverse en cas de grands froids). Cette déformation, d’après les services de la voirie SNCF, débute (certes de manière infime) dès que la température intérieure du rail passe au-dessus ou en-dessous des 24 degrés. Mais c’est semble t-il plutôt lorsque le rail dépasse les 58° (ce qui correspond à une température extérieure de 30°) que la SNCF réduit le nombre de trains pour limiter la déformation des rails.
    Évidemment, si le rail casse, il faut le réparer ou le remplacer et interrompre la circulation pendant ce temps.

Grands travaux et malus peu incitatif

Enfin, les travaux, notamment en 2017 et pour encore dix ans celui du Grand Paris Express en gare d’Arcueil Cachan (RER B).

Pour ne rien arranger, le système de bonus malus où RATP et SNCF peuvent avoir à payer une pénalité financière au STIF n’est pas du tout incitatif. Les transporteurs s’en moquent : ils provisionnent carrément dès le début de l’année une somme correspondant à leurs retards prévus. Une ou deux dizaines de millions d’euros en moins contre 4 milliards de subvention annuelle : la pénalité ne représente que 1% de la subvention. C’est bien trop peu pour changer leur attitude.

Le reproche qu’on peut faire aux sociétés de transport, c’est que, les malaises voyageur mis à part, ces incidents sont connus et répétitifs et devraient être mieux anticipés et prévenus. Et que si leur communication s’est améliorée, elle a encore des marges de progression — comme l’a montré la cacophonie â la gare Montparnasse dimanche 3 décembre — les entreprises sont extrêmement lentes et lourdes à évoluer. La SNCF, par exemple, est connue pour avoir encore en partie une organisation de type militaire.

Par exemple, la présidente de la région IDF Valérie Pécresse reprochait fin 2016 à la SNCF les retards du RER C, victime de travaux lourds qui handicapaient sa régularité. La présidente du Stif a donc exigé que la SNCF anticipe : un plan de travaux prévu 3 ans à l’avance, l’organisation d’un comité de ligne, la mise en place d’une application dédiée au RER C et la préparation d’une refonte horaire totale à l’horizon 2020. Elle a aussi demandé que la Société du Grand Paris (SGP), en charge des travaux du Grand Paris Express, travaille à l’avenir « en concertation avec la région et les opérateurs », « se parle », et que « les heures de pointe soient sanctuarisées ». Enfin, elle a jugé important de réfléchir, « en concertation avec les associations d’usagers », à « un autre choix possible » : l’interruption de circulation pendant « trois ou quatre week-ends » au lieu de réduire la vitesse des trains.

Sous-investissement depuis 30 ans

Mais il faut aussi savoir que ces deux entreprises et le réseau ferré qu’elles exploitent sont depuis plus de 20 ans sous-financés, du fait de coûts de personnel très importants (les cheminots, notamment, partent très tôt à la retraite), des déficits publics croissants et de la mise en place du Pass Navigo unique.

Le réseau ferré d’Île-de-France est ainsi « vétuste », c’est la Cour des comptes qui le dit : « 40 % des voies et 30 % des aiguillages ont plus de 30 ans en Île de France. Les incidents techniques liés à la vétusté des installations ne connaîtront pas une diminution significative avant au moins dix ans » [62]. La plupart des rames de métro aussi sont à la limite de la vetusté : selon les chiffres de la RATP retraités par la société Data Publica, « en 2011, plus de la moitié du matériel date d’avant 1978 » [63]

Et ce manque de sous et d’entretien, il se sent, désormais. La catastrophe ferroviaire de Brétigny-sur-Orge le 12 juillet 2013 a été causée par un manque d’entretien des voies ...

Une population en accroissement

Enfin, last but not least, la population de l’IDF augmente chaque année lentement mais sûrement : 12% de croissance entre 1990 et 2014 [64]. Mais au lieu de construire de nouvelles lignes (notamment pour contourner ou traverser Paris à grande vitesse), on allonge les lignes existantes, augmentant ainsi leur trafic et avec, les risques de pannes, d’incidents ... et donc de retards.

Depuis 1995, soit en 22 ans, seules deux véritables nouvelles lignes ont été construites :

  • la 14 (appelée Météor pendant sa construction), qui relie la Bibliothèque François Mitterrand (puis Olympiades) à la gare Saint-Lazare, mais ne dessert pas la banlieue
  • -* et le tramway qui ceinture Paris (lignes T1 et T2).

Que font la RATP, la SNCF et le STIF ?

Comme je l’écrivais plus haut, les réactions des deux grands transporteurs publics sont à la hauteur de leur taille et de leur style d’organisation : très lentes.

Mais elles arrivent, expliquent Les Echos [65] :

  • pour le RER A, SNCF et RATP appliqueront à partir du 10 décembre 2017, deux mesures contre-intuitives :
    • un peu moins de rames (de 30 à 27,5 par heure) pour que le moindre retard ne se répercute pas immédiatement
    • plus de trains omnibus (s’arrêtant à chaque station)
  • la ligne E, actuellement en cours de prolongement pour offrir une second axe Est-Ouest à l’agglomération parisienne et soulager la ligne A, sera divisée en deux demi-lunes, qui se recouperont partiellement. Ce système aura l’avantage de cantonner les répercussions d’un incident à la seule portion concernée
  • de nouvelles rames seront mises en service en 2021, en commençant par la ligne D. L’Xtrapolis Cityduplex (non, on ne rit pas ;-) a été spécialement conçu pour le trafic en zone dense : jusqu’à 1860 passagers (contre 1600 actuellement) sur deux étages et de larges portes pour faciliter entrée et sortie
  • enfin, en 2022, la circulation dans le tronçon central parisien sera pilotée par Nexteo, un logiciel développé par Siemens [66]. Cette gestion automatique du trafic (même si des conducteurs seront toujours présents à bord) doit réduire à 108 secondes l’intervalle minimum entre deux trains, contre 180 secondes aujourd’hui.

Côté STIF, il faudra attendre la fin en 2023 du projet Grand Paris Express, un métro de 200 kilomètres qui fera le tour de la capitale, et que les Jeux olympiques de 2024 à Paris devraient accélérer, pour avoir de vraies lignes supplémentaires : les 16, 17 et 18.

Encore faut-il que la construction de ces lignes soit maintenue : dans le Monde du 8-9 octobre, il est déjà question de report pour les 17 et 18, ce que les élus locaux qualifient d’« enterrement de première classe ». Et selon la lettre professionnelle Mobilettre du 14 septembre, le coût total du Grand Paris Express a dérapé de 22 (estimation en 2010) à 35 milliards d’euros. Résultat : les élus refusaient le 1er décembre 2017 de voter le budget 2018 de la société du Grand Paris (SGP) [67].

Le remarquable et très bien informé blog transportparis suggère avec une grande diplomatie [68] d’autres pistes :

En attendant que ces investissements aient un effet — s’ils en ont — que peut faire le modeste usager/client, à son niveau ? Eh bien, il peut :

  • se débrouiller au jour le jour, avec les applis et tout en se méfiant d’elles
  • et protester, contester, réclamer, notamment auprès des services clients et des médiateurs des transporteurs.

Se débrouiller au jour le jour

À la plupart des stations et des arrêts de bus, des panneaux affichent le délai d’attente des bus et métros. Mais ils ne sont pas fiables à 100%, particulièrement en cas de gros retard ou d’annulation d’un train ou d’un bus.

Dans les cas les plus gênants, on peut obtenir un justificatif ou se faire indemniser pour un retard :

  • le site Bulletins de retard fournit les horaires d’arrivée en gare des trains Transilien des trois derniers jours — les horaires des trains ayant circulés la veille sont disponibles dès 8h00. Il vous permet d’éditer un bulletin en cas de retard. Ce système fonctionne aussi sur l’application mobile SNCF
  • ce système existe aussi pour les TER. Exemple : Bulletins de retard TER Picardie
  • les clients SNCF peuvent se faire indemniser pour un retard de plus de 30 mn sur un train TGV ou Intercités. Pas pour une suppression de train ni non plus pour un retard sur votre ligne de RER
  • rien pour le Métro : ni attestation de retard ni indemnisation. Il faut tenter une copie d’écran de l’application mobile RATP.

Où trouver des informations et de l’aide :

Sachant qu’on ne peut pas toujours compter sur les applications et services téléphoniques des transporteurs pour dire clairement ce qui se passe. Un exemple : la panne informatique du weekend des 2 et 3 décembre 2017 en gare SNCF de Montparnasse a montré que les organismes de transport sont parfois plus préoccupés de communication que de réalité. En effet, dimanche soir, les applications et les services téléphoniques de la SNCF disaient « retour à la normale » dès lundi matin. Mais c’était faux : mon collègue vient par TGV de Tours. Il passa une partie de sa soirée à se renseigner auprès des divers sources d’information de la SNCF. On lui assura que son TGV serait à l’heure. Ce TGV-là ne partit jamais. Mon collègue prit le TGV suivant et arriva à Paris avec 1h15 de retard.

À l’évidence, les grandes pannes et accidents sont un tel enjeu — économique, politique [71], juridique [72] et réputationnel — pour les transporteurs qu’ils considèrent que leur communication doit "lisser les détails". Les médias ont d’ailleurs très largement gobé ce soit-disant « retour à la normale » [73]. La communication de la SNCF juste après l’accident de Brétigny est elle aussi un bel exemple d’information inexacte lorsque les enjeux sont élevés puisque la société y niait sa responsabilité.

Protester, contester, réclamer

Vous venez de vous prendre une amende RATP de 60 euros parce que vous avez utilisé votre trotinette dans les couloirs du Métro pour rattraper leur retard ? Vous venez de rater votre période d’essai parce que vous êtes arrivé plusieurs fois en retard ? Vous aimeriez rappeler à la SNCF et la RATP que dans un contrat, les obligations sont à la charge des deux parties ?

Vous pouvez :

  • leur écrire ou les appeler :
  • devenir membre d’une des associations adhérentes de la FNAUT Île-de-France.
  • écrire à la présidente de la région IDF, Valérie Pécresse. La région finance les transports en commun et sa présidente s’intéresse au dossier de leurs régularité.

On pourrait ainsi signaler à la RATP, par exemple :

  • tous les retards de métro qui nous impactent et pourquoi (par exemple : en arrivant en retard, même une seule fois, je risque de perdre mon emploi, qui plus est en pleine période d’essai)
  • que des contrôleurs confondent le numéro du service clientèle (3424) et celui surtaxé des objets trouvés (3246). À moins qu’ils ne le fassent exprès pour éviter qu’on puisse joindre le service clientèle
  • que la carte Imagin’R de votre enfant est introuvable sur l’informatique de la RATP, ce qui signifie que le service client en station ne sait pas comment faire refaire la carte qu’elle perdue — et que, de surcroît, on va devoir payer ! —, que vous avez perdu ainsi 20 minutes alors que vous êtes attendu chez vous pour dîner après une longue journée de travail, que vous allez devoir appeler un numéro au siège pour débrouiller ça. Bref, vous n’avez que ça à faire
  • que leurs contrôleurs ne connaissant pas non plus le numéro de code pour l’infraction consistant à utiliser une trottinette (dans un couloir de métro totalement vide !), ils sont obligés de vous faire perdre votre temps, le temps pour eux de trouver ce numéro — ils le connaissent si peu ce numéro qu’ils finissent par demander au contrevenant lui-même s’il le connaît ... Dans la catégorie "On n’a que ça à faire", c’était donc "Demander au client de faire le travail à votre place" (bis)
  • que la rubrique Engagements de son site corporate ne comporte strictement aucun engagement de leur part sur la régularité, le respect des horaires ou la diminution des retards
  • etc.

La RATP a une médiatrice. Il est possible de faire appel à elle après avoir réclamé par écrit une indemnisation au service clientèle. Le délai pour la saisir est d’un à an sauf dans le cas de infractions, où il est de deux mois à compter de la date de l’infraction, la contestation de la sanction auprès du service clientèle devant elle aussi se faire dans le délai de deux mois.

Pour la SNCF :

Au final, une fois listées toutes les origines techniques des retards, on peut tout de même estimer que le problème est d’abord une question de financement et de priorités politiques en des temps budgétaires difficiles.

Emmanuel Barthe
usager assidu des transports en commun d’Île-de-France


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Dimanche 24 septembre 2017

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Vous avez beaucoup de livres et de bandes dessinées chez vous ? Vous ne vous y retrouvez plus ? Vous ne savez plus si vous possédez ou pas l’ouvrage que vous venez de trouver chez le libraire ?

Vous êtes bibliothécaire et vous devez inventorier un fonds de 150 ouvrages en 45 mn à l’aide de votre seul smartphone ? Ou préparer de manière simple un désherbage alors que que vos ouvrages ne possèdent ni numéro ni code-barre d’exemplaire ?

Avec l’appli Android Ma Bibliothèque, développée par un Français, Julien Keith, faites rapidement et simplement le catalogue complet de votre bibliothèque papier. Cherchez dans vos livres par auteur, titre, genre ou éditeur [75].

Les avantages de Ma Bibliothèque de Julien Keith

L’application Ma Bibliothèque référence tous vos ouvrages par simple scan du code-barre (en fait le n° ISBN, qui est l’identifiant unique d’un livre) grâce à l’appareil photo intégré à votre smartphone. Une fois l’ISBN trouvé, l’application charge (presque) tout le reste, y compris la couverture et le nombre de pages. Comptez une petite vingtaine de secondes pour traiter un livre.

Points positifs :

  • ergonomie : l’appli est simple et rapide. Un livre est rentré/catalogué en trois clics, à partir d’un bouton Ajouter "+" constamment visible
  • la couverture est bien visible et on peut la voir encore mieux en cliquant dessus
  • le catalogue peut être exporté dans un fichier Excel : une fonction ultra-pratique, notamment pour les bibliothécaires, documentalistes et tout professionnel possédant une bibliothèque papier.
    Or les fichiers Excel sont souvent eux-mêmes convertibles dans un format qu’un logiciel documentaire classique ou un SIGB sait importer, comme le CSV ... Ou comment faire son inventaire/son catalogue en prenant des codes-barres en photo !
  • note pour les geeks, les bibliothécaires et les documentalistes : Ma Bibliothèque utilise les services Google, Amazon, Fnac, Open Library, Worldcat, IsbnPlus et Biblio [76] afin de trouver le livre correspondant au n° ISBN que vous recherchez. Si un ISBN n’est pas trouvé, c’est qu’il n’est pas référencé sur ces services. Vous pouvez alors saisir vous-même à la main les informations. Personnellement, sur une centaine de scans, je n’ai pas encore eu un seul échec avec Ma Bibliothèque
  • trois fonctions très utiles pour les particuliers gros lecteurs :
    • la possibilité de saisir ses souhaits dans une base séparée
    • une case à cocher "Lu" permet de savoir si on a fini l’ouvrage
    • la possibilité de créer ses propres genres, pour y classer des livres. Par exemple, roman policier italien. Par défaut, le champ Genre est rempli avec la matière dont il est affublé dans le catalogue d’où des références ont été téléchargées, ce qui nécessite souvent des corrections
  • l’application est en français
  • elle est gratuite (mais pas open source) et sans publicité. Selon le développeur :

    « Ma Bibliothèque est et restera à jamais gratuite et sans publicité. »

Trois ou quatre limites toutefois selon moi (je tiens compte qu’il s’agit d’un produit gratuit, sans publicité et développé par un développeur solo) :

  • Ma Bibliothèque est développée uniquement pour Android [77]
  • il manque le champ Collection
  • et la possibilité de saisir plus d’un auteur. Ce dernier point est particulièrement gênant pour les bandes dessinées (BD), où généralement les auteurs sont deux (un scénariste et un dessinateur) et les ouvrages universitaires ou scientifiques, souvent collectifs
  • la seule sauvegarde sur cloud proposée (sauf à sauvegarder la totalité des données de son smartphone sur des services comme ceux de Google ou Samsung) est Dropbox. Google Drive, Box (un cloud professionnel compatible Microsoft Office Online), Onedrive (le cloud de Microsoft) manquent à l’appel.

Les avis sur le Play Store incluent beaucoup d’autres suggestions d’amélioration, ce qui montre l’intérêt pour Ma Bibliothèque. Voici celles qui me semblent les plus pertinentes [78] :

  • une fonction pour partager tout ou partie de sa bibliothèque (sans devoir passer par l’export Excel puis le réimport)
  • pouvoir trier par n’importe quel type d’information (champ). Tout particulièrement, par date de parution ou par éditeur
  • organiser sa bibliothèque par série. Tous les Harry Potter, par exemple. Où tous les Lanfeust de Troy, pour les BD
  • avoir une case à cocher "En cours de lecture"
  • mettre des notes (de 1 à 5 sur 5, par exemple) aux ouvrages pour retrouver ses favoris
  • la synchronisation entre différents appareils équipés de l’appli. Mais ce serait sans doute un développement assez lourd.

Personnellement, j’ai utilisé — et je recommande sans réserve — Ma Bibliothèque dans un contexte professionnel pour inventorier très rapidement de petits fonds ou encore des ouvrages à pilonner. Et dans les avis sur le Play Store, un enseignant explique qu’il a fait le catalogue des ouvrages de sa classe avec Ma Bibliothèque. Ma Bibliothèque serait également utilisé pour gérer une bibliothèque associative à Paris 11e.

L’appli Ma Bibliothèque est notée 4,6/5 sur Android Market pour 2000 votes [79] : une note exceptionnelle, extrêmement rare. La plupart des "bonnes appli" sont à 4,2 ou 4,3 [80].

Elle est très, très simple à utiliser. Elle pourrait l’être encore un peu plus (avec un bouton Ajouter/"+" qui allume directement l’appareil photo) et comporter toutes les zones du pavé ISBD. Là, personnellement, je serais prêt à la payer 5 euros sans problème [81].

Interface de l'appli Ma Bibliothèque

Des concurrents, vraiment ?

D’autres applications utilisant le scan du code-barre existent. Mais il n’y a pas foule ...

Libib : pas de photo des couvertures dans les listes d’ouvrages

J’ai vu les fiches et commentaires sur Libib (non testé), qui ne m’ont pas convaincu. Pour trois raisons :

  • pas de version française
  • pas de photo des couvertures dans la liste des ouvrages
  • des avis négatifs très motivés et nombreux. Des avis de ce genre, il n’y en avait qu’un seul sur Ma Bibliothèque.

Cela dit, pour qui est prêt à faire l’impasse sur ces manques, Libib a des points positifs :

  • d’abord, elle permet de cataloguer (et offre des rubriques séparées pour) les livres, les disques (CD audio ou MP3), les jeux vidéo et les films (DVD)
  • sauvegarde et synchronisation avec le site web Lilbib

Book Catalogue : manque d’ergonomie et ouvrages non reconnus

J’ai testé Book Catalogue. L’appli d’Evan Leybourn et Philip Warner a une note de 4,4 sur 5 pour 4000 votes, et serait mon 2e choix. Pour autant, je ne l’ai pas pleinement appréciée.

Les points positifs d’abord :

  • Book Catalogue est gratuite, et sans publicité
  • elle gère plus d’un auteur, contrairement à Ma Bibliothèque
  • elle possède plus de fonctionnalités que Ma Bibliothèque, notamment la synchronisation avec le site Goodreads et peut être paramétrée. Alors que Ma Bibliothèque n’offre qu’une sauvegarde, et n’a tout simplement pas de menu Paramètres
  • Book Catalogue est open source
  • elle exporte directement au format CSV, format de facto libre, et plus pratique que le XLS de Microsoft.

Les points négatifs l’emportent néanmoins selon moi :

  • le lecteur de code-barre n’est pas intégré, il faut le télécharger séparément. Ce n’est pas grand’ chose, mais quand même
  • interface toute noire, peu esthétique
  • interface peu ergonomique, et là, c’est nettement plus gênant. Par exemple, Book Catalogue exige plus de clics qu’avec Ma Bibliothèque pour réaliser une même opération du fait de l’absence d’un bouton Ajouter. Autre exemple : pour scanner un code-barre disposé horizontalement (cas le plus fréquent), il faut tenir son smartphone en mode paysage (appareil "allongé"), ce qui est moins pratique que le mode portrait (appareil "debout") puisque cela fait une manipulation supplémentaire. Dans un cas similaire, avec Ma Bibliothèque, votre portable reste dans sa position habituelle
  • surtout, des ouvrages non trouvés, alors que Ma Bibliothèque les trouve tous dans mes tests [82].

CLZ Books : beaucoup plus riche en informations sur les livres, mais là aussi problèmes de reconnaissance d’ouvrages

J’ai aussi testé CLZ Books. L’appli a une note de 4,6 sur 5 (pour 1000 notes) [83] :

  • positif :
    • possède un bouton Ajouter
    • la prise en photo du code-barre fonctionne bien
    • riche en fonctionnalités (notamment la possibilité de faire des sélections parmi les notices) et paramètres — mais rien de transcendant dans ces derniers
    • surtout, offre toutes les zones du pavé ISBD, y compris la collection ("Series") et une très grande richesse de champs pour les notes personnelles (comme Date d’achat ou Nombre d’exemplaires, ce qui rapproche CLZ Books d’une appli professionnelle)
  • moins bon :
    • il n’est pas traduit en français :-(
    • là encore, des ouvrages non reconnus [84]
    • il est payant (15 dollars US). L’avantage dans ce dernier cas, c’est que le support est là, et il est très disponible selon les commentaires [85].

Interface de l'appli Book Catalogue

D’autres applis, nettement moins intéressantes, ou uniquement disponibles sous iOS

LibraryThing : l’appli reste encore largement un décalque du site, n’est sortie officiellement que depuis cet été et reste décevante pour les francophones. Et BookBuddy ou ClassBook ne sont disponibles que sous iOS.

Sous Android, je n’ai donc pas vu globalement mieux pour l’instant que Ma Bibliothèque. Vu les erreurs de reconnaissance des titres que j’ai constatées chez Book Catalogue et CLZ Books, j’aurais tendance à considérer que Ma Bibliothèque n’a pas de véritable concurrent. Si on utilise de telles applis, c’est bien pour ne plus faire de saisie. Donc, si on doit refaire de la saisie, je ne vois pas trop l’intérêt de l’appli ... Mais mon avis est en partie biaisé : étant bibliothécaire professionnel, cette fonctionnalité est pour moi plus vitale que d’autres.

Sinon, si on est dans une optique professionnelle, on retrouve chez les applications Android que j’ai testées une grosse lacune : une seule base de données de livres par appli [86]. Si on veut constituer deux fonds, il faut soit avoir deux appareils mobiles, soit exporter puis supprimer la base de données initiale. La zone Notes peut en théorie permettre de distinguer artificiellement deux fonds mais c’est très peu pratique.

Emmanuel Barthe
bibliothécaire documentaliste et "librovore"


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