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Dernier ajout : 3 janvier.

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Récapituler le droit existant ou pas, se prévaloir de la circulaire à l’égard des administrés ou pas ...

Tout sur la diffusion des circulaires et instructions et leur opposabilité

... et délai de 72h avant publication

Mercredi 2 janvier 2019

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Je réunis ici les billets déjà écrits et quelques informations sur le régime de rédaction et de publication des circulaires et instructions ministérielles.

Les bases : définition, contexte

La jurisprudence du Conseil d’Etat sur les circulaires et instructions

  • l’arrêt Duvignères du Conseil d’Etat du 18 décembre 2002, arrêt de référence sur le sujet, peut se résumer ainsi : font grief (et sont donc susceptibles de recours) les circulaires comportant une interprétation (d’un texte réglementaire) impérative à caractère général. Le critère pour annuler une circulaire ou une instruction (fiscale) est son caractère « impératif ». Voir le commentaire de l’arrêt à la revue Actualité juridique Droit administratif [1] et à la Revue générale du droit [2] ou cette présentation sur le site Fallait pas faire du droit [3]
  • l’arrêt Auberge Ferme des Genêts du 19 février 2003, qui transpose en droit fiscal l’arrêt Duvignères : « Les dispositions des instructions fiscales qui présentent un caractère impératif sont susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. » Inversement, « le refus d’abroger une note administrative dépourvue de caractère impératif est lui-même dépourvu de caractère impératif ». Ne pas oublier par ailleurs que le contribuable qui "obéit" à une instruction/au BOFiP voir son montage fiscal devenir ipso facto inattaquable. C’est la spécificité des "circulaires fiscales" par rapport aux circulaires non fiscales
  • l’arrêt Friadent du 16 décembre 2005. Restrictif par rapport à Duvignères, il a néanmoins une portée limitée : selon le blog Droit vivant, les réponses ministérielles qui expriment une interprétation d’un texte conformément à sa portée ne constituent pas des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux [4]. Autrement dit, bien que considérées comme faisant partie de la doctrine administrative, les réponses ministérielles, contrairement aux instructions fiscales et publications au BOFiP, ne sont pas contestables devant le Conseil d’Etat
  • l’avis Monzani du 8 mars 2013. Voir le commentaire à la Revue des droits et libertés fondamentaux (RDLF) [5]

Les ouvrages

  • sur la jurisprudence du Conseil d’Etat et son évolution, voir aussi les dernières éditions des grands manuels de droit administratif
  • l’ouvrage "Les circulaires administratives" (Economica, 2003) du professeur Koubi (pas à jour du nouveau régime de publication lié à l’arrivée de circulaires.gouv.fr et parfois peu clair, même s’il faut reconnaître que la jurisprudence sur les circulaires manque elle-même de clarté) et son blog Droit cri-TIC.

Sur ce blog

Une circulaire sur les circulaires (!)

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique


Avis d’enquêtes publiques en France : comment les retrouver ?

Et quelques documents à jour sur le régime juridique des enquêtes publiques

Jeudi 11 octobre 2018

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Vous cherchez un avis d’enquête publique en France ?

Une base de données nationale : Notre territoire

Notre-territoire.com, un site créé par la presse quotidienne régionale (PQR), liste les enquêtes publiques [6].

Extrait de l’article de présentation du lancement, disponible sur le site :
« Les éditeurs de la presse quotidienne régionale, regroupés au sein du GIE Publications de Marché » — qui publie déjà le portail d’appels d’offres de marchés publics France Marchés —, « mutualisent leurs moyens afin que notre-territoire.com, sur lequel seront publiés 100% des avis d’enquêtes publiques paraissant en France, devienne le site de référence. »
« Cette initiative est encouragée par le Ministère du Développement Durable. »
« La plateforme a été conçue en concertation avec les experts de la Compagnie Nationale des Commissaires Enquêteurs (CNCE) avec qui un partenariat opérationnel est conclu. Les éditeurs de PQR assurent l’approvisionnement en temps réel du site dès parution des avis d’enquêtes publiques dans les journaux. Ils assument le financement et la maitrise d’ouvrage de la plateforme. »

Attention : Notre-territoire.com ne contient pas les dossiers d’enquête publique. Juste l’avis. Il faut suivre le lien hypertexte indiqué pour consulter le dossier.


Le moteur de recherche du site Notre territoire sous interface mobile, avec le menu activé

Pour rechercher un avis :
1. sélectionnez d’abord une région sur la carte de France simplifiée disponible sur la page d’accueil OU bien, si vous êtes sur votre smartphone, le site peut accéder à votre GPS et vous montrer les enquêtes publiques autour de vous. Pour autant, le site n’offre pas d’accès direct via la cartographie Google Maps
2. puis tapez simplement quelques mots-clés
3. enfin, affinez votre recherche en utilisant les différents filtres proposés :

  • localisation du projet : région et/ou département et/ou commune impactés. Attention : les communes n’ayant pas d’enquête en cours sur leur territoire ne sont pas listées dans le moteur, ce qui est perturbant. Il faut un petit moment pour le comprendre
  • type d’enquête. Attention, la FAQ même du site prévient : « La typologie des avis n’est pas toujours une information fiable, elle dépend de la critérisation faite par l’opérateur de publication et peut être erronée. Si vous ne retrouvez pas l’avis que vous cherchez par le choix du type, chercher par le lieu, indépendamment du type, ou en cherchant un mot clef. La rubrique "Autres enquêtes publiques" rassemble des avis dont le type n’a pas pu être identifié »
  • date de début et date de clôture de l’enquête
  • nom du journal dans lequel l’avis a été publié
  • enfin, on peut limiter sa recherche aux enquêtes en cours, à venir ou clôturées.

Le site contient un des dizaines de milliers d’enquêtes déjà bouclées [7]. Il remonte à janvier 2017.

Par ailleurs, pour chaque enquête, Notre territoire publie au moins deux avis, celui qui annonce l’enquête à venir et celui qui signale qu’elle débute. Parfois un troisième avis informant de la disponibilité des résultats ou de la décision prise est disponible. Il y a aussi parfois des doublons ou triplons (systématiquement deux journaux, c’est une obligation légale) si leur procédure de dédoublonnage a mal fonctionné — ce qui est possible. Enfin, certains avis ne relèvent pas explicitement d’une enquête publique mais peuvent être un avis d’interdiction ou un avis administratif. Au total, si le site publie environ 25 000 avis par an, cela correspond en réalité à seulement 8 000 à 10 000 enquêtes publiques par an.

Ce chiffre illustre le nombre important d’enquêtes publiques en France chaque année et la difficulté qui en résulte de se tenir au courant et les consulter toutes. De ce point de vue, le lancement de ce site, couplé à son système d’alertes, est un gros progrès.

La recherche par carte est possible mais, comme on l’a vu plus haut, uniquement à partir d’une recherche préalable et d’un résultat de cette recherche : une fois qu’on a cliqué sur une enquête, en allant en bas de la page (« Enquêtes à proximité »), on peut visualiser les autres enquêtes en cours autour du lieu sur une carte Google Maps. Ce n’est pas limité au mot-clé tapé, ce sont bien toutes les enquêtes publiques autour encore en cours.

Je trouve cette "recherche" par la carte plus pratique que celle par nom de lieu. Dommage qu’on ne puisse pas l’utiliser des le départ de la recherche.


Les enquêtes publiques en cours autour de celle que vous consultez sur Notre territoire

Au-dessus de la carte, sous la mention « Nous vous recommandons », on trouve des suggestions d’enquêtes de même type.

Bonne, voire très bonne adaptation aux interfaces mobiles, sinon.

Bon point : il est possible de se créer une alerte.

Les concepteurs du site sont listés ici. J’aime bien la charte graphique. Elle utilise un bandeau jaune, comme la mienne :-)

Des alternatives, des concurrents ?

De nombreux collectivités locales publient publient les avis d’enquête en cours sur leur site web. Par exemple :

Aussi, comme la plupart des avis sont au format PDF, une recherche sur Google avec le filtre filetype (format de fichier) permettra d’en trouver beaucoup pour peu qu’on indique la ville, département ou région concerné : avis d’enquête publique filetype:pdf. Cette recherche permet de retrouver éventuellement des avis d’enquête passés d’avant 2018. Par exemple, pour la commune du Perreux-sur-Marne.

Surfant sur la possibilité créée par l’ordonnance et le décret de 2017 (cf infra), Publielégal crée, particulièrement pour les préfectures, des sites ad hoc pour faire la publicité des enquêtes publiques et collecter les observations des administrés. Selon leur site, ils gèrent les documents et registres de 200 enquêtes publiques par an (voir les sites créés pour des enquêtes en cours), se chargeant de presque tout :

  • conception de l’affiche
  • publication de l’avis dans la presse
  • dossiers et registres papiers et électroniques, y compris la mise à disposition au siège de la collectivité d’un ordinateur pour la consultation et la saisie des réponses à l’enquête (pour les personnes n’ayant pas de connexion Internet).

Le régime légal des enquêtes publiques

Pour connaître les divers types d’enquête publique, leur régime juridique et leur procédure en général, consultez :

Sur l’enquête environnementale spécifiquement :

Attention : il y a eu une grande réforme des enquêtes publiques en 2011-2012 [8] et une autre encore avant, en 1993 [9], et Google est aimanté par les documents sur ces deux réformes si vous ne le forcez pas à chercher du récent, mais le décret de 2017 sur les enquêtes environnementales est le dernier texte marquant dans le domaine. Il faut l’intégrer pour être à jour.

Emmanuel Barthe


Nouveau moteur de recherche expert moins pertinent ...

Site du Conseil constitutionnel : une cuvée 2018 très mitigée

... et l’aspect communication institutionnelle renforcée a des impacts négatifs

Lundi 1er octobre 2018

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La refonte du site du Conseil constitutionnel a été mise en production le 31 juillet 2018. Entre autres : une nouvelle charte graphique, et un moteur de recherche avancé.

Les principaux changements

Un moteur de recherche des décisions du Conseil avancé et théoriquement amélioré : il est désormais possible de chercher par type de solution (non-conformité, irrecevabilité...) (voir Solution normalisée en bas de la page du moteur expert).

Toujours en accès libre et gratuit au bout de deux ans : les (Nouveaux) Cahiers du Conseil constitutionnel.

Et toujours les fameuses versions PDF et les gros dossiers documentaires, au format PDF eux aussi.

Un parfum de communication institutionnelle renforcée ressort de cette nouvelle version :

  • apparition d’une rubrique "Actualités et événements"
  • un flux RSS pour suivre toute l’actualité du site du Conseil constitutionnel
  • un abonnement aux mises à jour du site par mail en bas de chaque page
  • une forte mise en valeur (en bas de chaque page) de l’application mobile du Conseil, sur cette nouvelle version … Gratuite et téléchargeable sur iOS et Android, elle a été lancée en octobre 2017.

Cette nouvelle version peut sembler bizarre car la dernière modification du site remonte à environ deux ans. Mais elle n’était que très partielle : une refonte partielle de la charte graphique et de la page d’accueil uniquement. C’était une refonte "cosmétique".

Celle de l’été 2018 est une refonte fondamentale. Et hélas ratée.

Le bling-bling fait des dégâts, et la pertinence du moteur a pris un coup

Le professeur de droit public Olivier Beaud est peu convaincu de l’intérêt de cette refonte [10] :
« On est loin du compte avec ce nouveau site qui est autant "bling-bling" que dysfonctionnel [...] l’accessibilité d’un site est un élément déterminant pour garantir l’accès à l’information et une certaine hiérarchisation des priorités. [...]
Une chose reste sûre : un tel site se situe loin des exigences qu’une institution publique chargée d’un service public devrait avoir. On peut aisément soupçonner le Conseil constitutionnel d’avoir cédé aux sirènes de la "communication". Quand ce dernier dissertera à l’avenir sur l’accessibilité et à l’intelligibilité de la loi, on pourra aisément lui conseiller de "balayer devant sa porte" et d’assurer une véritable accessibilité et intelligibilité de son site et des informations le concernant… ».


L’ancien menu du site du Conseil

Le Pr Beaud a en large partie raison selon nous même s’il y va un peu fort. Reprenons un par un ses reproches.

- Remarque liminaire : très souvent, quand un site change de charte graphique et d’organisation, ses utilisateurs réguliers sont dans un premier temps inévitablement déçus. Parce qu’ils ont perdu leurs repères et leurs habitudes [11]. Ajoutons que les juristes sont conservateurs.

- « Nouvelle version dysfonctionnelle et peu pratique », « d’utilisation difficile et pénible » écrit O. Beaud. Oui, il a tout à fait raison :

  • l’information disponible sur les pages du site du Conseil a perdu en "compacité". Même consulté sur smartphone, le nouveau site nécessite, par exemple, de faire beaucoup plus défiler les pages ("scroll down") qu’avant : 8 mouvements de mon pouce sont nécessaires sur mon OnePlus 3T pour descendre en bas de la page d’accueil contre 4 avant. Comme si le concepteur du site s’était inspiré de la page d’accueil plaquette d’une société ou de celle d’un journal. Je rejoins largement l’avis du Pr Beaud qui écrit sans nuances : « la page d’accueil, qui fait penser à la Une d’un magazine glamour du genre Relais et Châteaux »
  • les publications, comme justement les Cahiers, sont à aller chercher dans la rubrique Actualités et événements, ce qui n’est pas évident du tout. Alors qu’auparavant, elles bénéficiaient de leur propre rubrique dans le menu
  • sur ordinateur, les menus du haut bouchent fréquemment la vue. Dès qu’on promène sa souris vers le haut, les menus du haut se déclenchent et comme ils sont immenses, ils bouchent la vue des résultats. On ne voit plus rien !

- Recherche et navigation dans la jurisprudence :

  • « sans connaître forcément la date d’une décision, on pouvait la retrouver assez aisément en consultant la liste des décisions année par année » : là, c’est inexact. Les listes de décisions n’ont pas disparu. Voici celle pour 2017. NB : les juristes adorent ça — et ça favorise le référencement si chaque arrêt a son lien [12]
  • « sur le point capital de la recherche d’une décision, il n’est plus possible de retrouver facilement une décision si on ne connait pas sa date exacte ou son numéro, même si l’on peut évidemment toujours effectuer une recherche par mot ou dans les tables analytiques » : je ne serais pas aussi affirmatif là-dessus. Archive.org ne permet pas d’utiliser l’ancien moteur de recherche interne du site, aussi la comparaison est-elle difficile, mais il est fort possible que le classement des résultats par le moteur actuel ait perdu en pertinence. Pas au point de devenir inutilisable, mais la pertinence des premiers résultats n’est pas brillante pour autant.
    Mon test habituel sur le site du Conseil est de taper accessibilité de la loi=accessibilit%C3%A9+de+la+loi&filtres[]=type_doc%3AversionHTML&filtres[]=sous_type_decision%3A%22DC-loi%22&offsetCooc=&offsetDisplay=&nbResultDisplay=10&nbCoocDisplay=&UseCluster=&cluster=&showExtr=&sortBy=pertinence&typeQuery=9&dateBefore=&dateAfter=&xtmc=accessibilit%3F_de_la_loi&xtnp=p1&rech_ok=1&datepicker=&date-from=&date-to=] dans le moteur et de voir si on retrouve rapidement la décision fondatrice n° 99-421 DC du 16 décembre 1999. Auparavant, je la trouvais dans les 10 premiers résultats, me semble-t-il. Là, c’est raté et bien raté : déjà, le tri par défaut est le tri antéchronologique, moins pratique et devenu non standard, et quand on trie par pertinence, rien dans les 6 premières pages de résultats, alors même qu’on a restreint aux décisions DC Loi ordinaire. Il faut attendre le 70e résultat sur 87 pour voir apparaître la décision n° 99-421 ...
    On relève aussi le problème suivant : si on combine un type de solution (dans Solution normalisée en bas du formulaire de recherche avancée) avec des mots-clés, les résultats tiennent compte des mots-clés, mais pas du choix du type de solution. Espérons que ce n’est que temporaire, parce que ça n’a pas de sens

    Résultats de la requête Terme = accessibilité de la loi ET Solution normalisée = Non-conformité partielle ET Type de décision = DC Loi ordinaire. On note la présence d’une décision de type Conformité, ce qui ne correspond pas à ce qui était demandé.

- L’ancien site « permettait aussi facilement de repérer facilement les différents types de décisions que prenait le Conseil » : c’est en effet moins facile puisqu’avant, une page, accessible par la rubrique Décisions, listait les différents types de décisions. Il faut pour retrouver un peu cela aller sur la page de recherche avancée (dite ici "experte") des décisions.

Un remède partiel à la perte de pertinence du nouveau moteur peut consister à passer par Google — j’écris "partiel", car les algorithmes de tri de Google ont une nette tendance à privilégier les arrêts récents :

Le professeur Beaud conclut en insistant sur l’importance de l’usabilité (ou UX) des sites publics : « l’accessibilité d’un site est un élément déterminant pour garantir l’accès à l’information et une certaine hiérarchisation des priorités ». En réalité, ici, le terme accessibilité est inapproprié. Il correspond en web design aux techniques facilitant l’accès aux sites pour les personnes à handicap visuel (regroupées, pour l’administration, dans le RGAA).

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique
ex-webmestre technique intranet et internet de la Cour de cassation


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