Portails juridiques officiels - Diffusion des données juridiques publiques

Dernier ajout : 28 novembre.

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Chargement incomplet sur Legifrance des versions HTML et RTF de 1990 à 1993

Le JO incomplet sur Legifrance entre 1990 et 1993

Le fac-similé PDF, lui, est au complet

Lundi 20 juin 2005

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Sur Legifrance, la base JORF, quelque soit l’interface par laquelle on l’interroge, est incomplète. Toutefois, ce problème ne concerne les versions HTML et RTF de 1990 à 1993.

Exemple avec un texte de 1993 publié au JORF :

  • le texte : Circulaire du 9 juillet 1993 relative à l’application de l’article L. 365-1 du code de la santé publique - NOR : SANP9301911C - J.O n° 180 du 6 août 1993
  • problèmes :
    • seule la première page est disponible pour les versions HTML et RTF
    • en bas de ce texte, pas de lien vers le fac-similé
    • toutefois, l’icône Fac-similé dans la liste des résultats permet bien d’accéder aux trois pages PDF du document.

Réponse du webmestre de Legifrance (fin mai 2005) : « Pour des raisons historiques tenant au processus de l’alimentation du JO papier depuis 1990, n’ont pu être mis en ligne de façon correcte et complète tous les textes entre le 1er janvier 1990 et le 30 septembre 1993. Il n’existe pas de solution à court terme à ce problème. »

Explications détaillées de la section de la Direction des Journaux officiels (DJO) chargée des bases de données juridiques (autrement dit Legifrance), le 1er juin 2005 : la base JORF a été montée en 1996 par la récupération de données déjà numérisées : récupération des bandes de l’ancien système de photocomposition du JO. De ce fait, sur la période du 1er juin 1990 au 30 septembre 1993, les textes peuvent être tronqués, manquants, mal balisés ou avec des paragraphes mélangés.

Recommandations pratiques pour interroger la base de JO sur Legifrance :

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique


Le problème de la conservation des données publiques juridiques

Combien de temps l’administration et les assemblées conserveront-elles leurs archives papier et en ligne ?

Lundi 13 juin 2005

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Supression d’archives, suppression de versions papier

Un message du 17 septembre 2004 sur la liste Juriconnexion à propos de l’indisponibilité d’une note d’information publique de la Banque de France de 1983, laisse à penser que la Banque de France considère qu’il est inutile qu’elle conserve plus de 20 ans ses propres revues. Quelque temps après, on apprend sur cette même liste que le Bulletin officiel des impôts (BOI) ne sera plus publié au format papier, ce qui est déjà le cas, depuis le 31 août 1999, des débats et questions du Parlement européen (JOCE/JOUE édition C E). Quant au BO du ministère de l’Intérieur, sa version en ligne, à l’occasion de la nouvelle version du site, perdit quelques années de recul.

Société de l’information et économies budgétaires

Des justifications à ces suppressions existent, elles sont connues :

  • notre société et notre économie sont, de plus en plus, une société et une économie de l’information. Elles créent de plus en plus d’informations et de documents, tant papier que numériques. Les coûts de conservation s’élèvent avec l’accroissement de cette masse. En même temps que l’information se périme de plus en plus vite : au bout d’un an — voire six mois — ou deux, selon les matières, une recherche de jurisprudence est à refaire en entier plutôt que de la reprendre et la mettre à jour.
    Or il est difficile de prévoir les demandes/recherches futures, on a juste quelques idées. Il faut donc trancher de manière forcément imparfaite, ce qui signifie toujours des intérêts lésés
  • les exigences d’économies budgétaires sont de plus en plus nettes tant dans les Communautés européennes que dans l’administration française.

Les vraies questions

Voici les vraies questions :

  • quid de la conservation *à long terme* des archives *papier* des juridictions, exécutifs et assemblées ? Nous ne parlerons même pas ici de la conservation des archives numériques, à l’heure où, pourtant, aux Etats-Unis, l’éditeur officiel fédéral (GPO) prépare activement un système de gestion du cycle de vie des documents numériques fédéraux (Future Digital System) pour décembre 2007 [1]
  • et problème encore plus aigü, le Sénat et l’Assemblée nationale vont-ils conserver en ligne indéfiniment les travaux préparatoires des lois ? En effet, depuis la mise en ligne de leurs sites, très peu de personnes sont restées abonnées à leurs documents et encore moins les conservent sur une longue durée.

Sur la première question, voici des exemples des limites de la conservation des décisions de justice judiciaire (cours d’appel, tribunaux d’instance et de grande instance) :

  • au bout de 3 ans, plus de conservation dans les locaux même des greffes des juridictions. D’où un délai supplémentaire d’obtention
  • délai légal de conservation par les services eux-mêmes (sur place ou pas trop loin) : 30 ans, puis conservation en principe indéfinie par les archives départementales. A partir de 30 ans, il est donc beaucoup difficile et beaucoup plus long de se procurer la jurisprudence archivée : il faut aller sur place ...
  • pour les archives numériques, pas de politique claire et forte, rien ne semble vraiment organisé.

Exemple aussi avec les limites de la conservation réelle des recueils d’actes administratifs (RAA) : beaucoup ne sont plus envoyés par les préfectures (papier) [2] mais simplement publiés en ligne. Or, il n’existe pas de portail officiel central des RAA et leurs changements d’URL sont fréquents ... Quid en cas de disparition d’un RAA en ligne qui n’a pas été imprimé par les chefs lieux [3] ?

Pour mieux comprendre les enjeux, voici les règles légales d’archivage — y compris les durées légales de conservationpour les documents officiels, ceux des juridictions et ceux des autorités locales :

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique


Juridice : la base publique venant remplacer Juris-Data est bloquée

Anonymisation, manque de collaboration des magistrats du fond : la base publique d’arrêts de cours d’appel n’est pas pour demain

Dimanche 17 avril 2005

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A partir du 1er janvier 2005, la base de données de jurisprudence de Juris-Data ne sera plus disponible séparément ni à un tarif au document, mais intégrée à et vendue uniquement avec la plate-forme en ligne LexisNexis-JurisClasseur qui regroupe la totalité de l’offre en ligne de LexisNexis France. C’est actuellement la seule base de données de jurisprudence des cours d’appel et tribunaux à la fois nationale, avec une recul chronologique correct et d’une certaine ampleur [4].

Cette situation est d’autant plus criante que la base concurrente publique Juridice sur Legifrance stagne depuis ses débuts (septembre 2002) à moins de 1700 arrêts de cours d’appel et tribunaux, bloquée par certaines carences dans la collaboration des magistrats et le coût de l’anonymisation. Des solutions sont néanmoins envisageables.

[Mise à jour au 23 avril 2006 : depuis la fin 2005, la base Juridice est passé depuis à plus de 7000 décisions. Cela dit, des dizaines de milliers d’arrêts restent en souffrance.

Mise à jour au 28 décembre 2008 : ça commence à se débloquer. On est à 31855 arrêts. Voir notre article Arrêts de cour d’appel : Legifrance décolle.]

Plan
Les magistrats des juridictions du fond peinent à contribuer à Juridice
Une chance d’évolution ?
Très chère et inégalitaire anonymisation
Des solutions : informatisation de la chaîne de traitement, automatisation de l’anonymisation et révision de la recommandation de la CNIL

Les magistrats des juridictions du fond peinent à contribuer à Juridice

Michel Ravelet tient une chronique sur France Info, intulée "Le droit et vous". Le 11 mai 2004, il commençait ainsi : « La jurisprudence en ligne : La diffusion de la jurisprudence demeure lacunaire alors qu’il s’agit clairement d’une mission clairement identifiée comme étant une mission de service public. Ce constat effectué lors d’une réunion à la Cour de cassation des premiers présidents des cours d’appel, marque l’échec de grandes ambitions. » Et sa chronique continuait : « Les présidents de chambre sont montrés du doigt pour leur peu d’empressement à sélectionner les décisions intéressantes. » A quelques imprécisions de détail près, ce portrait, malheureusement, semble assez correspondre à la situation actuelle.

C’est ce que confirme l’intervention de Patrice Davost, directeur des services judiciaires du ministère de la Justice, lors de la réunion des premiers présidents des cours d’appel à la Cour de cassation, le 16 octobre 2003 (intervention intitulée "La constitution d’un pôle de jurisprudence judiciaire à la Cour de cassation" et située vers la fin de la page web).
Extrait : « Un rapport des services [du Garde des Sceaux] a recensé les différents facteurs de blocage. Vous les avez, pour la plupart d’entre vous, constatées dans vos cours. Je les mentionnerai brièvement :

  • insuffisance du nombre de décisions sélectionnées par les présidents de chambre ; [5]
  • réalisation des résumés et des titrages par des assistants de justice, qui doivent être préalablement formés et qui ne constituent pas un personnel stable ;
  • charge supplémentaire représentée par l’anonymisation à la suite d’une recommandation de la CNIL du 29 novembre 2001.
    Le Garde des Sceaux a donc décidé de modifier l’architecture actuelle et de confier à la Cour de cassation, le traitement et la mise en ligne, tant sur l’internet que sur l’intranet, des arrêts que vos cours auront sélectionnés. »

La suite des propos de M. Davost permet également de comprendre qu’il y a 8000 arrêts en attente de publication sur Juridice, arrêts déjà présents accessibles sur Jurinet, le portail intranet du ministère de la Justice, puisque là, il n’est pas nécessaire de les anonymiser.

Ce blocage est également confirmé, en creux, par une réponse parlementaire [6] signalée et analysée par Stéphane Cottin sur son site Servicedoc.info. Dans sa question [7], le député UMP Serge Grouard attirait l’attention du Gouvernement sur le point suivant : « Legifrance est une base de données qui reste très incomplète au niveau de la jurisprudence ». La réponse du Gouvernement est un modèle de prudence et esquive tout propos sur la jurisprudence des cours d’appels et tribunaux de l’ordre judiciaire et leurs bases de données, JURIDICE et Juris-Data.

Rappelons que les magistrats des juridictions judiciaires du fond bénéficient d’une de leurs garanties statutaires : l’indépendance de la magistrature. Et ils y tiennent ...

Une chance d’évolution ?

Toutefois, un nouvel article récent dans le Code de l’organisation judiciaire vient rappeler et organiser explicitement la participation des magistrats des juridictions du fond à l’alimentation de Juridice. Le décret n° 2005-13 du 7 janvier 2005 modifiant le code de l’organisation judiciaire (partie Réglementaire) et relatif au service de documentation et d’études de la Cour de cassation prévoit en effet :
« Il est inséré, après l’article R. 131-16, un article R. 131-16-1 ainsi rédigé :
"Art. R. 131-16-1. - Le service de documentation et d’études tient une base de données rassemblant, sous une même nomenclature, d’une part, les décisions et avis de la Cour de cassation [...], d’autre part, les décisions présentant un intérêt particulier rendues par les autres juridictions de l’ordre judiciaire. A cet effet, les décisions judiciaires présentant un intérêt particulier sont communiquées au service, dans les conditions fixées par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, par les premiers présidents des cours d’appel ou directement par les présidents ou juges assurant la direction des juridictions du premier degré.
La base de données est accessible au public dans les conditions applicables au service public de la diffusion du droit par l’internet." »

La réponse du ministre de la Justice à une question du député François Cornut-Gentille sur Juris-Data et Juridice [8] éclaire le sens de cette nouvelle disposition. Le député écrivait : « [...] La base Juridice créée en 2002 sur Légifrance ne peut répondre à l’attente du public du fait du faible nombre de décisions mises en ligne et du manque d’antériorité. Par ailleurs, sur un plan pratique, cette situation pourrait conduire à un engorgement des greffes vers lesquels les professionnels du droit devront se retourner afin d’obtenir les copies des décisions. En conséquence, il lui demande de préciser les mesures envisagées par le Gouvernement pour rétablir un accès juste et équitable à ces données juridiques publiques informatisées. »

Le second volet de la réponse ministérielle est très intéressant : « Le ministère de la justice s’attache à enrichir progressivement ces données de jurisprudence. À cet effet, le décret n° 2005-13 du 7 janvier 2005, publié au Journal officiel du 9 janvier, a pour objet de conférer au service de documentation et d’études de la Cour de cassation, institué par les articles R. 131-15 à R. 131-18 du code de l’organisation judiciaire, la maîtrise et le suivi de la production d’une base de données de la jurisprudence des cours d’appel, et ce afin de pallier les difficultés soulignées par l’honorable parlementaire concernant notamment le nombre insuffisant des décisions de cours d’appel mises en ligne sur le site Légifrance. Il est apparu en effet nécessaire de confier la gestion de la base de données au service de documentation et d’études de la Cour de cassation, qui dispose des ressources humaines appropriées, d’une pratique en la matière et répond donc très exactement aux critères. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, fixera prochainement les modalités pratiques de communication des décisions judiciaires présentant un intérêt particulier au service de documentation et d’études de la Cour de cassation. »

Traduction du décret et de la réponse ministérielle, par Michèle Lemu, documentaliste juridique, sur la liste Juriconnexion : « cette réponse [..] souligne le rôle dévolu par le décret 2005-13 du 7.1.2005 au Service de documentation et d’études de la Cour de cassation, qui est chargé de développer la base de données des arrêts d’appel et de jugements. Si l’on se réfère au travail de très grande qualité qui est fait au travers du Bulletin d’information de la Cour de cassation, les utilisateurs de Legifrance qu’ils soient professionnels du droit ou simples citoyens ont tout lieu d’espérer enfin pouvoir faire de vraies recherches de jurisprudence des cours d’appel et de décisions de première instance sur un fonds de décisions significatif. »

Autrement dit, le ministère de la Justice semble enfin tirer les conséquences ultimes de l’article 2 de la loi d’avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations [9] et surtout de son décret d’application du 7 août 2002 relatif au SPDDI [10]

L’article 2 de la loi d’avril 2000 dispose : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par le présent chapitre en ce qui concerne la liberté d’accès aux règles de droit applicables aux citoyens. » Quant au décret, son article 1er est beaucoup plus clair : « Il est créé un service public de la diffusion du droit par l’internet [SPDDI]. Ce service a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur ainsi qu’à la jurisprudence. Il met gratuitement à la disposition du public les données suivantes :
[...] Ceux des arrêts et jugements rendus par [...] les autres juridictions administratives, *judiciaires* [nous soulignons] et financières qui ont été sélectionnés selon les modalités propres à chaque ordre de juridiction ».

Le décret du 7 janvier 2005 précité est appliqué par l’arrêté du 11 avril 2005 relatif au service de documentation et d’études de la Cour de cassation. Celui-ci précise notamment que :

  • « Le service de documentation et d’études de la Cour de cassation peut demander la transmission de la totalité des décisions rendues dans les matières qu’il détermine » (art. 4 al. 2)
  • les décisions sélectionnées des juridictions du fond seront enrichies en abstracts par ces mêmes juridictions (art. 4)
  • un magistrat de chaque juridiction du fond est chargé de réunir les décisions et le président de la juridiction est chargé de les transmettre (art. 2)
  • celui-ci rend compte des décisions transmises au responsable du Service de documentation et d’études (SDE) de la Cour de cassation
  • en échange — en quelque sorte — les magistrats peuvent consulter la base de données qui en résulte et demander copie de décisions au SDE (art. 6 et 7).

L’arrêté n’évoque comme seuls destinataires que les juridictions de l’ordre judiciaire. Cependant, ainsi que le note Stéphane Cottin [11] : « la base ainsi constituée (une sélection d’arrêts de cours d’appel), sera accessible, d’après cet arrêté, sur l’Intranet Justice (donc aux magistrats et agents du ministère), mais aussi, d’après l’article R. 131-16-1 : "[...] au public dans les conditions applicables au service public de la diffusion du droit par l’internet". »

Soyons clair cependant : si on prend en compte l’indépendance — statutaire et réelle — des magistrats des juridictions du fond et les habitudes qu’ils ont prises (travailler avec un seul et même éditeur), la partie n’est pas gagnée. L’évolution prendra, au mieux, des années.

Très chère et inégalitaire anonymisation

L’anonymisation des décisons de justice a un coût

L’anonymisation des décisions de justice publiées en ligne découle de la loi Informatique et libertés (loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) [12]. Elle a été recommandée par la CNIL dans sa délibération n° 01-057 du 29 novembre 2001 portant recommandation sur la diffusion de données personnelles sur internet par les banques de données de jurisprudence. La CNIL parle notamment d’une « peine d’affichage numérique » alors que « le casier judiciaire national automatisé, qui constitue la mémoire des condamnations prononcées publiquement, est pourtant l’un des fichiers les plus protégés et les moins accessibles qui soit ».

Dès lors, l’anonymisation est devenue incontournable et le Gouvernement s’est engagé à s’y conformer, essentiellement à propos de Legifrance [13]. Les arrêts de la Cour de cassation sur Legifrance sont anonymisés à partir de ceux de juillet 2002, soit peu ou prou la date de l’ouverture de la version de Legifrance les diffusant. Mais ceux des juridictions de premier et deuxième degrés posent problème : leur anonymisation, selon le sénateur Bernard Seillier « entraînerait pour l’administration une charge financière considérable, évaluée à environ 1 million d’euros, au moment où celle-ci cherche, au contraire, à réaliser des économies budgétaires » [14].

Le travail d’anonymisation est d’autant plus coûteux qu’il faut retirer non seulement les noms et prénoms mais aussi les adresses et que les logiciels pour le faire de manière automatisée sont récents, non maîtrisés et ... encore à acheter. En effet, à propos des bases de données gratuites, la recommandation CNIL du 29 novembre 2001 exige que non seulement les noms des parties soient retirés, mais également ceux des témoins ainsi que leurs adresses. La CNIL justifie ce traitement plus exigeant par l’indexation des sites gratuits par les moteurs de recherche, ce qui crée un risque d’y « accéder par hasard, c’est à dire sans même l’avoir recherché » [4].

Deux arguments majeurs contre une anonymisation inutilement exigeante et inégalitaire

On peut faire deux objections sérieuses à ce raisonnement.

D’une part, les chances de tomber « par hasard » sur une décision nominative désagréable pour la personne mise en cause dedans sont infimes, pour ne pas dire inexistantes. Bien au contraire, ce n’est que *si* on a été prévenu et *parce qu*’on a été prévenu qu’on trouve cette décision. La raison principale en est la masse énorme et en croissance constante des documents disponibles sur Internet, y compris les documents nominatifs (articles de presse, signatures d’auteurs, nominations, etc.).

D’autre part, les bases de données payantes ne doivent, elles, retirer de leurs décisions que les seules adresses, *pas* les noms de personnes. Cela revient à mettre sur des acteurs de souvent de petite taille (sites personnels, associatifs), publics (Legifrance) ou universitaires, des coûts que les éditeurs juridiques ne doivent pas assumer, eux. Ce que les professeurs Daniel Poulin (Lexum) et Graham Greenleaf (AustLII), lors du colloque Internet pour le droit (Paris, 3-5 novembre 2004), ont décrit comme inégalitaire et défavorisant la diffusion libre du droit.

Des solutions : informatisation de la chaîne de traitement, automatisation de l’anonymisation et révision de la recommandation de la CNIL

GED et logiciels d’anonymisation

Aspect très important : les juridictions françaises du fond ne sont pour l’instant pas équipées de la chaîne de traitement logicielle (workflow + GED) utile voire nécessaire pour une anonymisation automatique. Tout doit être fait à la main !

Pourtant, il existe au moins deux logiciels d’assistance à l’anonymisation des décisions de justice fonctionnant sur la langue française. Un logiciel français : e-doc Labs, qui fonctionne sur les formats TXT, Word, XML, PDF et HTML. Et un québécois, NOME, qui fonctionne sous Word (c’est en fait une macro Word) et pourrait être diffusé en open source. Tous deux ont été récemment présentés à la 6ème édition du colloque "Internet pour le droit" (Paris, 3-5 novembre 2004).

De tels outils réduirait notablement le coût et le temps de l’anonymisation. Il ne constituent néanmoins pas, à mes yeux, une raison de continuer à discriminer les sites gratuits et à compliquer inutilement la tâche de ceux qui cherchent de la jurisprudence et de ceux qui la publient. D’autant qu’ils ne suppriment pas complètement les traitements "à la main" ni les vérifications. Il faut en effet valider les remplacements proposés par le logiciel, des erreurs étant inévitables lors de son repérage automatique des noms et adresses et effectuer des contrôles qualité a posteriori.

Une position de la CNIL différente est-elle possible ?

Enfin, vu l’inégalité flagrante de traitement entre sites gratuits et payant, il pourrait sembler opportun que le CNIL révise sa position, idéalement après avoir consulté les représentants des sites gratuits et des utilisateurs de bases de données juridiques, telle l’association Juriconnexion. Ces acteurs n’avaient en effet pas été consulté par la CNIL pour la rédaction de sa recommandation.

Il est toujours possible de passer à un autre système, par exemple celui où à une anonymisation systématique dans des matières comme le droit pénal (déjà le cas), le droit du travail ou le droit de la famille, s’ajoute une anonymisation sur demande d’une partie lors du jugement.

Ne nous leurrons pas toutefois : la relance et le développement de Juridice risquent de prendre du temps. Beaucoup de temps.

Emmanuel Barthe
documentaliste juridique


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